III OSK 2390/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1833/22 w sprawie ze skargi E. K. na zarządzenie Wójta Gminy Gostynin z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr 121/2022 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy Gostynin na rzecz E. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1833/22 oddalił skargę E. K. (dalej "skarżąca") na zarządzenie Wójta Gminy Gostynin (dalej "Wójt" lub "organ") z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr 121/2022 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...]. w S. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zaskarżone do sądu administracyjnego zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) oraz po zasięgnięciu opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator"). Jako przesłankę odwołania Dyrektora ze stanowiska, w uzasadnieniu zarządzenia, wskazano: "stosowanie przez panią E. K. mobbingu wobec części pracowników szkoły". Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do możliwości zastosowania w sprawie trybu zwolnienia skarżącej z funkcji w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego z uwagi na niekwestionowany konflikt między skarżącą a częścią grona pedagogicznego. Zdaniem Sądu działania nieaprobowane przez znaczną część grona pedagogicznego były długotrwałe i skutkowały złożeniem przez część nauczycieli zawiadomień do organu prowadzącego Szkołę o niepożądanych zachowaniach skarżącej. Pracownicy Szkoły zwracali uwagę m.in. na - w swojej ocenie - agresywne wobec nich działania pracodawcy przejawiające się nękaniem, zastraszaniem, obrażaniem, wywołujące u nich zaniżoną ocenę przydatności zawodowej. W efekcie zgłaszanych zastrzeżeń odbyło się 26 kwietnia 2022 r. spotkanie, w którym uczestniczyli pracownicy Szkoły, przedstawiciele związków zawodowych oraz organu prowadzącego Szkołę. Postanowiono o wstrzymaniu dalszych działań związanych ze złożonymi zastrzeżeniami (skargami) na czas 2-3 miesięcy, celem sprawdzenia, czy spotkanie doprowadziło do poprawy sytuacji. Z uwagi na brak zmiany sytuacji w Szkole, powołano Komisję do zadań której należało ustalenie, czy doszło do przejawów mobbingu. Komisja wysłuchała pracowników, przyjęła wyjaśnienia również złożone przez skarżącą, przeprowadziła wśród pracowników Szkoły anonimową ankietę w sprawie mobbingu. Z poczynionych przez organ ustaleń wynikało, że cztery pracownice Szkoły złożyły pozwy o zadośćuczynienie z tytułu mobbingu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności niezbicie dowodzą istnienia w Szkole konfliktu, który musi negatywnie oddziaływać nie tylko na osoby dotknięte nieaprobowanymi zachowaniami skarżącej, ale na całokształt funkcjonowania tej placówki. Wójt miał zatem prawo uznać, że utrzymujący się stan rzeczy - narastający konflikt - są wysoce niepożądane a skarżąca utraciła zdolność kierowania zespołem, nie jest w stanie przeciwdziałać konfliktom wewnętrznym, zwłaszcza, że występuje na osi sporu, co ostatecznie kładzie też cień w sferze działań edukacyjnych i opiekuńczych Szkoły. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie jest istotne, czy zachowania skarżącej rzeczywiście stanowiły przejawy mobbingu w rozumieniu Kodeksu pracy, ponieważ w tym zakresie wypowie się sąd powszechny na skutek złożonych przez część pracowników pozwów o zadośćuczynienie z tego tytułu. Kluczowa jest natomiast okoliczność odnotowanego konfliktu pomiędzy skarżącą a gronem pedagogicznym, który poprzedziły liczne zastrzeżenia wobec jego osoby ze strony pracowników Szkoły, a potwierdziły ustalenia Komisji, czy też ankieta przeprowadzona wśród pracowników. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prowadzący Szkołę był uprawniony podjąć środki, mając na uwadze nie tylko dobro pracowników Szkoły, ale też dobro samej placówki, która - z uwagi na wewnętrzne konflikty i zaistniałą sytuację - mogła utracić zdolność do realizacji swoich ustawowych i statutowych działań, a co mogło dać podstawę do odwołania skarżącej z funkcji z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd zauważył, że Kurator wyraził negatywną opinię w zakresie odwołania skarżącej ze sprawowanej przez nią funkcji, jednakże opinia taka nie jest przeszkodą do odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły tym bardziej, że koncentruje się ona na kwestiach, będących w kompetencjach kuratora oświaty, tymczasem przyczyną odwołania są zagadnienia niepedagogiczne, mające charakter międzyludzki, związane z konfliktem natury osobowościowej, wynikające z budowania nieakceptowanych relacji skarżącej z pozostałym personelem Szkoły, w której pełni ona funkcje kierownicze. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że na treść wydanego zarządzenia nie mogła mieć wpływu dotychczasowa pozytywna ocena skarżącej, jak i ocena działalności samej placówki w okresie poprzedzającym zaistniały konflikt. Analizie organu prowadzącego Szkołę podlegał bowiem konflikt pomiędzy skarżącą a gronem pedagogicznym i możliwość jego negatywnego oddziaływania na działalność kierowanej przez nią Szkoły. Przedmiot oceny organu stanowiły okoliczności towarzyszące powstałemu konfliktowi oraz jego wpływu na funkcjonowanie Szkoły, nie zaś działalność tej placówki i skarżącej jako dyrektor tej placówki przed zdarzeniami związanymi z odnotowanym konfliktem. Pozytywna ocena skarżącej oraz jej zasługi dla poziomu i wizerunku Szkoły sprzed konfliktu nie mogły mieć znaczenia w analizowanej sprawie w sytuacji, która wystąpiła na obecnym etapie procedowania. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że odnotowany konflikt i potencjalne wystąpienie mobbingu, co do którego wystąpienia organ w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu nie mógł rozstrzygać, gdyż nie posiada takich uprawnień, mógł stanowić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zaistniała sytuacja rodziła wewnętrzne konflikty w placówce, które mogły niewątpliwie prowadzić do destabilizacji jej pracy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd pierwszej instancji uznał, że zachowane zostały zasad sporządzenia należytego uzasadnienia zarządzenia, a wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą na rzecz tych naruszeń nie mogły podważyć tego, że konflikt z jej udziałem miał miejsce, zantagonizował dużą część grona pedagogicznego przez co negatywnie oddziaływał na działalność kierowanej przezeń placówki. Zaznaczono nadto, że skarżąca zapoznała się z protokołem końcowym pracy Komisji, zaś w toku jej pracy przesłała wyjaśnienia na piśmie, nie sposób zatem uznać by nie umożliwiono jej udziału w prowadzonym postępowaniu. Fakt otrzymania przez skarżącą 10 sierpnia 2022 r. protokołu prac Komisji i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia 17 sierpnia 2022 r. nie stanowi o nieprawidłowości procedowania w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że z uwagi na eskalację konfliktu, w tym wiadomość o złożonych pozwach do sądu powszechnego, organ uprawniony był podjąć stosowne rozstrzygnięcie, celem zapobieżenia dalszemu narastaniu niepożądanych skutków wywołanych stwierdzonym konfliktem. Wbrew temu, co wywodzi skarżąca, w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na zasadność niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się nadto podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu wydano je z poszanowaniem zasad prawa ustrojowego - przez uprawniony do tego organ - z zachowaniem reguł prawidłowego uzasadnienia, z którego wynikają wszelkie okoliczności faktyczne, w oparciu o które organ prowadzący Szkołę uprawniony był rozstrzygnąć, jak w zaskarżonym akcie. Ponadto organ wobec takich ustaleń mógł zastosować przepis prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej zwanej P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na zarządzenie organu, mimo iż organ uniemożliwił skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności poprzez: brak wysłuchania skarżącej przez Komisję ds. przeciwdziałania mobbingowi, niewysłuchanie pracowników szkoły pozytywnie wypowiadających się o pracy skarżącej, zapoznanie skarżącej z protokołem końcowym pracy komisji ds. mobbingu na długo po zakończeniu prac komisji, bez możliwości ustosunkowania się do jej wniosków, w konsekwencji czego organ ustalił nieprawidłowy stan faktyczny, zgodnie z którym skarżąca dopuszczała się nagannych zachowań wobec pracowników, i jaki to Sąd pierwszej instancji zaaprobował; b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na zarządzenie organu, mimo iż zebrany przez organ materiał dowodowy na okoliczność konfliktu skarżącej z kilkoma pracownikami szkoły, jego przyczyn oraz oddziaływania na funkcjonowanie szkoły, jest niekompletny, budzący wątpliwości i niewystarczający dla wyjaśnienia okoliczności sprawy niezbędnych dla odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w konsekwencji czego organ ustalił nieprawidłowy stan faktyczny, zgodnie z jakim skarżąca dopuszczała się nagannych zachowań wobec pracowników i jaki to Sąd pierwszej instancji zaaprobował; c) art. 133 P.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaistniały pomiędzy skarżącą a kilkoma pracownikami konflikt, destabilizuje szkołę, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, uznając za przyczynę odwołania skarżącej rzekomy mobbing stosowany przez skarżącą, jaki to sam w sobie w ocenie organu uzasadnia jej odwołanie; d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie zarządzenia zostało sporządzone w sposób prawidłowy, w tym przedstawia okoliczności spełniające przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w sytuacji, gdy Sąd jako przyczynę odwołania wskazuje zaistniały pomiędzy skarżącą a częścią pracowników konflikt, jaki to w ocenie Sądu destabilizuje placówkę, podczas gdy uzasadnienie odwołania pozbawione jest rozważań co do tej okoliczności, bo organ podstawę odwołania skarżącej upatruje w rzekomym mobbingu stosowanym przez skarżącą, jaki to sam w sobie w ocenie organu uzasadnia jej odwołanie, co pozbawiło skarżącą możliwości oceny i ustosunkowania się do przyczyn leżących u podstaw odwołania jej ze stanowiska; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez wadliwą kontrolę zastosowania tego przepisu przez organ administracji w stanie faktycznym nie mieszczącym się w hipotezie tego przepisu, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", upoważniająca organ do odwołania skarżącej ze stanowiska, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona, bowiem zarzuty pod adresem skarżącej, iż dopuściła się działań o charakterze mobbingowym, nie zostały potwierdzone orzeczeniem sądu, ani innego organu (na co wskazał również Sąd pierwszej instancji), a sam konflikt pomiędzy skarżącą a kilkoma pracownikami nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem nie zostało wykazane, aby konflikt ten powodował destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych - za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, składając jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Powyższe może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11). Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez wadliwą kontrolę zastosowania tego przepisu przez organ administracji w stanie faktycznym nie mieszczącym się w hipotezie tego przepisu, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", upoważniająca organ do odwołania skarżącej ze stanowiska, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona, bowiem zarzuty pod adresem skarżącej, iż dopuściła się działań o charakterze mobbingowym, nie zostały potwierdzone orzeczeniem sądu, ani innego organu (na co wskazał również Sąd pierwszej instancji), a sam konflikt pomiędzy skarżącą a kilkoma pracownikami nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem nie zostało wykazane, aby konflikt ten powodował destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego wymienia przesłanki odwołania dyrektora szkoły. Zgodnie z jego treścią organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3 Prawa oświatowego; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8 Prawa oświatowego, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Tym samym już treść art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego wskazuje, że inne ważne przyczyny jak negatywna ocena pracy dyrektora lub negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora zadań, także stanowią podstawę do odwołania takiego dyrektora i to bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły publicznej ma prawo uznać, że dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; NSA w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2755/21; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1442/22). Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1442/22). Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację; 7) jawne, nietolerancyjne i dyskryminujące zachowanie dyrektora szkoły mające na celu poniżanie nauczycieli bądź uczniów (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/19). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym, tym samym podstawowe znaczenie ma wykazanie przez organ, czy zaistniałe w danej sprawie przesłanki stanowią o zaistnieniu stanu destabilizacji w pracy samej szkoły w takim zakresie, że prawidłowe wykonywanie zadań oświatowych jest w oczywistym zakresie zagrożone. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił i zdefiniował zaistnienie szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym Dyrektor Szkoły. Przyczyną wydania zaskarżonego do sądu administracyjnego zarządzenia Wójta było stosowanie przez skarżąca mobbingu wobec części pracowników, przy czym podkreślenia wymaga, że Wójt nie jest podmiotem uprawnionym do stwierdzenia czy do mobbingu rzeczywiście doszło. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przyczyną zastosowania trybu zwolnienia skarżącej z funkcji w oparciu o ww. przepis ustawy był niekwestionowany konflikt pomiędzy skarżącą jako Dyrektor a częścią grona pedagogicznego, który destabilizuje szkołę jako placówkę wychowawczo-edukacyjną. Słusznie jednak skarżąca podnosi, że z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia Wójta nie wynika, by organ rozpatrywał kwestię wpływu konfliktu na działanie szkoły, skupiając się jedynie na wykazaniu wystąpienia mobbingu w szkole, do czego zresztą, ja wyżej wskazano, nie był uprawniony. Kontrolując zatem zaskarżone zarządzenie pod kątem legalności Sąd dokonał własne ustalenia czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem okoliczności te powinny wynikać z treści uzasadnienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia i na tej podstawie wysnuł odmienne niż organ oceny co do przyczyn zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku nakazującego natychmiastowe odwołanie skarżącej z zajmowanego kierowniczego stanowiska oraz konsekwencje tych okoliczności. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że zakres obowiązywania i stosowania przepisów K.p.a. wynika z art. 1 K.p.a. Generalnie więc przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do wydawania uchwał i zarządzeń przez organy jednostek samorządu terytorialnego, chyba że akty te są decyzjami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie o odwołaniu dyrektora z zajmowanej funkcji nie jest decyzją, lecz bez wątpienia jest aktem administracyjnym. Należy jednak pamiętać, iż niektóre przepisy K.p.a. mają szczególne znaczenie nie tylko dla procedury administracyjnej sensu stricto, lecz również dla całego systemu prawa. Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zaskarżone zarządzenie nie zostało więc wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym i intuicyjnie na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 K.p.a. , art. 10 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09). Można przyjąć, że przepisy te statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą lub załatwianej zarządzeniem" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy powyższe odnieść należy do uchwały lub zarządzenia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie odwołania dyrektora szkoły, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1641/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i naruszył zasady i reguły regulujące dokonywanie ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, iż organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, w ramach którego zebrał konieczny i wystarczający materiał dowodowy do wydania poddanego kontroli zarządzenia oraz prawidłowo ocenił jego wartość dowodową. Przyjmując za podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska mobbing stosowany przez nią w stosunku do kilku osób z grona pedagogicznego umknęło Sądowi pierwszej instancji, że organ nie zbadał przyczyn powstałego konfliktu, lekceważąc wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie oraz nie zauważając, że komisja ds. przeciwdziałania mobbingowi nie wysłuchała skarżącej, ograniczając się wyłącznie do przyjęcia pisemnych jej wyjaśnień, nie wysłuchała również pracowników szkoły pozytywnie wypowiadających się o pracy skarżącej, pominęła nadto opinię Rady Rodziców. Zatem zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny. Wobec powyższych rozważań za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na zarządzenie organu, mimo iż zebrany przez organ materiał dowodowy na okoliczność konfliktu skarżącej z kilkoma pracownikami Szkoły, jego przyczyn oraz oddziaływania na funkcjonowanie Szkoły, jest niekompletny, budzący wątpliwości i niewystarczający dla wyjaśnienia okoliczności sprawy niezbędnych dla odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w konsekwencji czego organ ustalił nieprawidłowy stan faktyczny, zgodnie z którym skarżąca dopuszczała się nagannych zachowań wobec pracowników, i jaki to Sąd pierwszej instancji zaaprobował. Wydając zaskarżone zarządzenie Wójt naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Wójta i Sądu pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ pominął znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i została dokonana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. oraz z naruszeniem zasady obligującej organy administracyjne do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ dokonał wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących odwołania skarżącej jako Dyrektor ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Nadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak podłoże powstania konfliktu, poparcie działań skarżącej przez znaczącą część grona pedagogicznego, ocenę Rady Rodziców przy szkole dla pracy skarżącej, a także pozytywną ocenę skarżącej jak i ocenę działalności samej placówki w okresie poprzedzającym zaistniały konflikt, jak i w trakcie konfliktu oraz negatywną opinię Kuratora w zakresie odwołania skarżącej ze sprawowanej funkcji. Skuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 P.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaistniały pomiędzy skarżącą a kilkoma pracownikami konflikt, destabilizuje szkołę, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, uznając za przyczynę odwołania skarżącej rzekomy mobbing stosowany przez skarżącą, jaki to sam w sobie w ocenie organu uzasadnia jej odwołanie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/11). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W rozpoznawanej sprawie uszczegółowienie zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a. poprzez wskazanie, że skarżąca zarzuca naruszenie § 1 ww. przepisu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść do tego zarzutu. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Wskazać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę zwolnienia skarżącej z pracy konflikt skarżącej z kilkoma pracownikami, co ma zdestabilizować pracę szkoły. Rację ma jednak skarżąca kasacyjnie, że okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ bowiem nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie skutków, jakie wywołał przedmiotowy konflikt w funkcjonowaniu Szkoły, uznając za przyczynę odwołania rzekomy mobbing stosowany przez skarżąca, jaki to sam w sobie, w ocenie organu, uzasadnia jej odwołanie. Nadto, przyjęcie przez Sąd, iż na skutek zaistniałego konfliktu doszło do destabilizacji placówki, jest sprzeczny ze stanem rzeczywistym, bowiem w czerwcu 2022 r. w przedmiotowej placówce została przeprowadzona przez Kuratorium Oświaty w Warszawie Delegatura w C. kontrola, w wyniku której nie stwierdzono żadnych uchybień w zakresie bezpieczeństwa i organizacji pracy dydaktycznej (jedynym uchybieniem, jakie stwierdzono było opóźnienie w oddawaniu prac klasowych z języka angielskiego przez skarżącą). Powyższe świadczy, iż zaistniały konflikt nie zakłócił procesu dydaktycznego. Oczywistym jest, że konflikt ten nie wpłynął pozytywnie na atmosferę panującą wśród pracowników Szkoły, nie mniej jednak stwierdzenie przez Sąd, iż na skutek zaistniałej sytuacji doszło do destabilizacji pracy placówki, jest wnioskiem zbyt daleko idącym, i czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z 107 § 3 K.p.a. Wskazanie faktycznie różnych przyczyn odwołania skarżącej ze stanowiska, czyli stosowania mobbingu, jak twierdzi organ, oraz konflikt destabilizujący pracę palcówki, jak podnosi Sąd pierwszej instancji, oznacza, że uzasadnienie zarządzenia nie spełnia wymogu podniesienia okoliczności uzasadniających odwołanie ze stanowiska. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w zarządzeniu nie wykazano nadto związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zarzuconymi uchybieniami a działalnością szkoły. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi E. K.na zarządzenie Wójta Gminy Gostynin z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr 121/2022 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły stwierdził, że ww. zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Gostynin zasądzić na rzecz E. K. kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).