III OSK 2367/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 729/25 w sprawie ze skargi małoletnich A.J. i J.J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K.J. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 15 grudnia 2020 r. nr ZWOS.440.5540.2019.WP.ŁZ w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2025r., sygn. akt II SA/Wa 729/25, w pkt 1 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej jako organ, PUODO lub skarżący kasacyjnie) z dnia 15 grudnia 2020 r., nr ZWOS.440.5540.2019.WP.ŁZ, w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, zaś w pkt 2 zasądził od organu na rzecz małoletnich A.J. i J.J. (dalej jako skarżący), reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K.J., kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Organ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi skarżących na nieprawidłowości w procesie przetwarzania ich danych osobowych przez Burmistrza C. (dalej jako Burmistrz), w związku z głosowaniem na projekt budżetu obywatelskiego, polegające na przetwarzaniu danych osobowych skarżących bez zgody ich przedstawiciela ustawowego oraz na niedopełnieniu obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 RODO w wyniku przedstawienia informacji w tym zakresie dzieciom zamiast ich przedstawicielowi ustawowemu, decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781, dalej jako u.o.d.o.), art. 58 ust. 2, art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r., str. 1 ze zm., dalej jako RODO), odmówił uwzględnienia wniosku o nakazanie przez PUODO dostosowania operacji przetwarzania danych osobowych do przepisów RODO, a w przypadku stwierdzenia naruszenia ochrony danych osobowych nakazanie administratorowi zawiadomienia osób, których dane dotyczą o naruszeniu ochrony danych. Z akt wynika, że skarżący zarzucili, iż Burmistrz przetwarzał dane osób małoletnich (w wieku 11 i 10 lat) bez zgody opiekunów prawnych, przez co naruszył przepisy o ochronie danych osobowych oraz, że skarżący otrzymali do podpisania "Oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych" oraz "Informację o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego na rok 2020", których nie byli w stanie zrozumieć. Jednocześnie przedstawiciel ustawowy skarżących podkreślił, iż na kartach do głosowania nie znajdują się zgody przedstawiciela ustawowego, co w tym przypadku powinno mieć miejsce. Organ odmawiając uwzględnienia wniosku skonstatował, że w prowadzonym postępowaniu nie stwierdził, aby przetwarzanie danych osobowych skarżących bez zgody ich przedstawiciela ustawowego oraz przedstawienie informacji określonych w art. 13 RODO skarżącym zamiast przekazania tych informacji ich przedstawicielowi ustawowemu naruszyło przepisy o ochronie danych osobowych. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji organu przez skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 265/21, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym zebranie danych osobowych skarżących w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych było dopuszczalne w oparciu o przesłankę określoną w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt przedmiotowej sprawy wyraźnie wynika, iż podstawą przetwarzania danych skarżących, będących osobami małoletnimi poniżej 13 roku życia, była ich zgoda wyrażona poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Jednakże Sąd Wojewódzki wskazał, że organ uchylił się od oceny udzielonych zgód przez skarżących, a ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez PUODO, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7331/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji zaniechał wyjaśnienia, dlaczego pozyskanie przez administratora zgód na przetwarzanie danych osobowych osób głosujących w ramach budżetu obywatelskiego wyłącza w jego ocenie możliwość przetwarzania zebranych danych w ramach innej podstawy wskazanej w art. 6 RODO. Zdaniem NSA organ trafnie wywiódł w skardze kasacyjnej, że przesłanki określone w art. 6 ust. 1 RODO są niezależne od siebie, w konsekwencji czego wystąpienie jednej z nich nie skutkuje brakiem możliwości wystąpienia innej. Możliwość wystąpienia w określonym stanie faktycznym więcej niż jednej przesłanki legalizującej przetwarzanie danych osobowych wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 RODO. W konsekwencji, o ile w okolicznościach danej sprawy dojdzie do ustalenia istnienia jednej z przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 RODO, to zdaniem NSA jako niemający znaczenia należy ocenić fakt pozyskiwania przez administratora danych na podstawie zgody osoby, której dotyczą dane osobowe. NSA zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył istotnego zagadnienia, tj. czy osoba niepełnoletnia może samodzielnie oddać głos w ramach budżetu obywatelskiego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 lipca 2025 r. uchylił decyzję organu i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Na wstępie rozważań Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.) orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7331/21. Odnosząc się do kwestii ustalenia czy osoba niepełnoletnia może samodzielnie oddać głos w ramach budżetu obywatelskiego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że akt głosowania w ramach budżetu obywatelskiego jest sposobem wyartykułowania woli osoby głosującej, ukierunkowanym na wywołanie określonego skutku prawnego, tj. podjęcia decyzji odnośnie celu wydatkowania środków publicznych. W świetle przepisów prawa cywilnego skarżący, którzy w dacie głosowania nad budżetem obywatelskim nie posiadali nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych nie mogli samodzielnie brać udziału w tym głosowaniu. Sąd Wojewódzki zauważył jednak, że nie można wykluczyć ich udziału w tym głosowaniu poprzez przedstawiciela ustawowego. Sąd ten stwierdził, że skarżący nie mogli skutecznie podpisać oświadczenia o świadomości odpowiedzialności wynikającej z podawania nieprawdziwych informacji i składania nieprawdziwych oświadczeń zamieszczonego w karcie do głosowania. Podpisanie przedmiotowego oświadczenia przez skarżących tożsame zatem było w istocie w skutkach z brakiem podpisu pod tym oświadczeniem. To zaś wskazuje, że głos oddany w przedmiotowym głosowaniu przez skarżących mógł być uznany za głos nieważny. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie mogli samodzielnie brać udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, wobec czego należy uznać, że przetwarzanie danych osobowych skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło następować na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, tak jak to ustalił organ. Sąd Wojewódzki podniósł następnie, że konsekwencją powyższego ustalenia jest konstatacja, że obowiązek informacyjny z art. 13 ust.1 i ust. 2 RODO winien w tej sytuacji być zrealizowany w stosunku do przedstawiciela ustawowego skarżących. Było to również zgodne z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7331/21, gdzie wskazano, że "Nie ulega wątpliwości, że w razie przyjęcia, iż osoby małoletnie mogą głosować w ramach budżetu obywatelskiego, ale przez swojego przedstawiciela ustawowego, to wobec tego przedstawiciela powinien być wykonany obowiązek informacyjny związany z przetwarzaniem danych osobowych." Niezależenie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie nie zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 4 RODO. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie poddał wystarczającej analizie problemu dotyczącego tego, czy skarżący mogli wziąć udział w głosowaniu nad budżetem obywatelskim i czy w związku z tym legalne było przetwarzanie ich danych osobowych przez Burmistrza. Ta sytuacja, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego PUODO błędnie uznał, że przetwarzanie danych osobowych skarżących przez Burmistrza oparte było na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, a tym samym błędnie zastosował ten przepis, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie powyższych naruszeń organ również błędnie przyjął, że spełnienie obowiązku informacyjnego z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO mogło nastąpić względem skarżących. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się PUODO, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że PUODO uchybił tym przepisom w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie poddał analizie wskazanych przez Sąd przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako u.s.g.), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071, dalej jako Kodeks cywilny lub K.c.) oraz Regulaminu Budżetu Obywatelskiego Gminy Miejskiej C. dalej jako Regulamin Budżetu Obywatelskiego), a w konsekwencji naruszeń tych przepisów PUODO błędnie uznał, że przetwarzanie danych osobowych skarżących przez Burmistrza oparte było na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, i błędnie przyjął, że spełnienie obowiązku informacyjnego z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO mogło nastąpić względem nich - podczas, gdy PUODO w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na podstawie którego prawidłowo ustalił i uargumentował, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 6 i art. 13 RODO przez Burmistrza; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5a ust. 4 u.s.g. i art. 6 ust. 1 lit. c) RODO poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, nie mogą samodzielnie brać udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego z uwagi na to, że z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, iż nie posiadają one zdolności do czynności prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą być stosowane do udziału osób, które nie ukończyły lat trzynastu, w głosowaniu nad budżetem obywatelskim; b) art. 6 ust. 1 lit. c) RODO poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że podpisanie przez osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, na kartach do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego, oświadczenia o świadomości odpowiedzialności wynikającej z podawania nieprawdziwych informacji i składania nieprawdziwych oświadczeń skutkuje brakiem możliwości przetwarzania przez podmiot przeprowadzający głosowanie ich danych osobowych w oparciu o przesłankę z art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podpisanie ww. oświadczenia nie ma znaczenia dla zaistnienia po stronie podmiotu przeprowadzającego takie głosowanie określonej w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO przesłanki legalizującej zebranie przez niego danych osobowych; c) art. 6 ust. 1 lit. c) RODO w zw. z art. 5a ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wskazana podstawa prawna przetwarzania danych osobowych ma wyłącznie zastosowanie do przetwarzania ważnych głosów (oddanych przez osoby uprawnione) w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę prawną przetwarzania danych osobowych wszystkich głosujących, również nieuprawnionych; d) art. 13 ust. 1 lit. a) -f) i ust. 2 lit. a) -f) RODO poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że obowiązek informacyjny wynikający z tych przepisów winien być zrealizowany w stosunku do przedstawiciela ustawowego osób, które nie ukończyły lat trzynastu, podczas gdy treść tych przepisów oraz treść art. 12 ust. 1 RODO, ich wyjaśnienie zawarte w zdaniu 4 motywu 58 preambuły RODO, oraz ich interpretacja dokonana w wytycznych organu, którego zadaniem jest zapewnienie spójnego stosowania RODO, prowadzą do wniosku, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 1 lit. a) -f) i ust. 2 lit. a) -f) RODO powinna skutkować uznaniem, że w przypadku, którego dotyczyła decyzja wydana przez PUODO, informacje wymagane przez art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO powinny zostać podane osobom, które nie ukończyły lat trzynastu, a nie ich przedstawicielowi ustawowemu; e) art. 13 ust. 4 RODO poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku realizacji w stosunku do osób biorących udział w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, które nie ukończyły lat trzynastu, obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO za pośrednictwem ich przedstawiciela ustawowego decydującego o treści informacji przekazywanych osobom, których dane są zbierane w takim głosowaniu, nie zachodzi określona w art. 13 ust. 4 RODO przesłanka wyłączająca ten obowiązek informacyjny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że informacjami w zakresie określonym w art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO taki przedstawiciel ustawowy dysponuje już przed pozyskaniem danych osobowych przez podmiot przeprowadzający głosowanie w ramach budżetu obywatelskiego. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albo na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wykluczają możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że istota zarzutu sprowadza się do zakwestionowania oceny poprawności ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że wojewódzkie sądy administracyjne nie stosują wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a ich związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów prawa procesowego (k.p.a.) czy prawa materialnego, nie może też aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i tym samym postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady mają jedynie charakter kasacyjny, stąd też sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania. Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, zasadnie dostrzegł tego rodzaju uchybienia, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia organu. Po wnikliwej powtórnej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że organ nie wypełnił zawartego w art. 7 k.p.a. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określonego w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta przez organ w niniejszej sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia nie została ustalona z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie ustalił wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący i nie został poddany przez organ wszechstronnemu i wnikliwemu rozpatrzeniu, w wyniku czego doszło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. PUODO przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, nie dokonał wszelkich niezbędnych ocen, przy uwzględnieniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz w kontekście odpowiednio zastosowanych przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów RODO i Kodeksu cywilnego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że decyzja organu nie została obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami tego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się słusznie, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16). W analizowanej sprawie wskazane uchybienia zaistniały i słusznie zwrócił na nie uwagę Sąd pierwszej instancji, co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnym. Nieskuteczne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.s.g. w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W literaturze przedmiotu budżet obywatelski najczęściej definiowany jest w ujęciu funkcjonalnym, jako forma współudziału mieszkańców danej społeczności lokalnej w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu określonej puli środków publicznych. Bywa on także przedstawiany jako forma współuczestniczenia mieszkańców gminy, dzielnicy, osiedla lub sołectwa w projektowaniu lokalnych wydatków. W ten sposób zapewnia on mieszkańcom prawo do podejmowania wiążących decyzji co do tworzenia części budżetu i określania jego wydatków. (M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] B. Dolnicki (red.) R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, A.Matan, T.Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 5a, wyd. II WKP 2018). Interpretując przepis art. 5a u.s.g. trzeba mieć zatem na względzie, że instytucja budżetu obywatelskiego została wprowadzona do u.s.g. w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. W myśl art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty (pkt 1); wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt (pkt 2); zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania (pkt 3); zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania (pkt 4). Zgodnie z art. 4 pkt 7 RODO w zw. z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta są administratorami danych osobowych. W związku z powyższym w toku postępowania w sprawie budżetu obywatelskiego na Burmistrzu ciąży obowiązek informacyjny z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO. Informację o tym organ ten ma obowiązek przekazać osobom, które udostępniły swoje dane poprzez złożenie wniosku, jego poparcie lub głosowanie na nimi. Procedura zbierania podpisów w toku zgłaszania zadania z budżetu obywatelskiego opiera się na pozyskiwaniu danych od wielu, często przypadkowych, mieszkańców danego terenu. Zasady rzetelnego i przejrzystego przetwarzania, stosownie do motywu 60 RODO, wymagają by osoba, której dane dotyczą, była informowana o prowadzeniu operacji przetwarzania i o jej celach. Jak również, stosownie do motywu 61 RODO, że informacje o przetwarzaniu danych osobowych dotyczących osoby, której dane dotyczą, należy przekazać tej osobie w momencie zbierania danych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy nie regulują wprost kwestii związanej z uprawnieniami osób małoletnich w ramach procedury uchwalania budżetu obywatelskiego. W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przy braku takiej regulacji odpowiedzi na to pytanie należy szukać na gruncie przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 11 K.c. pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie (art. 12 K.c.). Ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo (art. 15 K.c.). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych, tj. osoba pomiędzy 13. a 18. rokiem życia oraz osoba ubezwłasnowolniona częściowo, może bez zgody przedstawiciela ustawowego zawierać umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 K.c.). Może również rozporządzać samodzielnie swoim zarobkiem (art. 21 K.c.), jak również przedmiotami oddanymi do swobodnego użytku (art. 22 K.c.). Zgodnie zaś z art. 14 § 1 K.c. czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie wywiódł, że skarżący, którzy w chwili zbierania podpisów nie mieli ukończonego 13. roku życia, nie mogli skutecznie podpisać ww. oświadczeń zamieszczonych w karcie do głosowania, a tym samym nie mogli samodzielnie brać udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, co oznacza, że przetwarzanie danych osobowych skarżących w niniejszej sprawie nie mogło następować na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, a obowiązek informacyjny wynikający z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO winien być zrealizowany w stosunku do przedstawiciela ustawowego skarżących. Zarzut wskazany w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny. Powyższe uwagi wskazują również na niezasadność zarzutu podniesionego w pkt 2 lit. b) skargi kasacyjnej. Brak podpisania przez przedstawiciela ustawowego wskazanych oświadczeń ma bezpośrednie przełożenie na legalizację zbieranych przez Burmistrza danych osobowych skarżących. Odnosząc się z kolei do zarzutu wskazanego w pkt 2 lit. c) skargi kasacyjnej należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że obowiązek prawny wymagający przetwarzania danych należy rozumieć szeroko, jako konieczność przetwarzania danych osobowych zawartych na wszystkich kartach do głosowania, niezależnie od ważności głosów. Niemniej jednak nie sposób przychylić się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż podstawa prawna przetwarzania danych osobowych określona w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO ma wyłącznie zastosowania do przetwarzania danych ważnych w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego nie wynika aby Sąd ten stwierdził, że konieczność przetwarzania danych osobowych dotyczył jedynie ważnych głosów. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczyły natomiast oceny podpisu złożonego przez skarżących pod oświadczeniami w kontekście przesłanki wskazanej w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO. W zakresie zarzutów wskazanych w pkt 2 lit. d) i e) skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji – co już zostało podniesione w niniejszym uzasadnieniu – że skarżący nie mogli samodzielnie brać udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, a tym samym obowiązek informacyjny z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO winien być zrealizowany względem przedstawiciela ustawowego skarżących. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.