III OSK 2332/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/23 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. P. na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/23 oddalił skargę R. P. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. P. (dalej: "strona" "wnioskodawca", "skarżący") skierował wniosek z dnia 22 czerwca 2023 r. do Prezydenta m.st. Warszawy o udostępnienie informacji publicznej zawierający żądanie podania: 1- kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w roku 2018; 2- kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w roku 2019; 3- kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w roku 2020; 4- kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w roku 2021. 5- kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w roku 2022. W odpowiedzi na powyższy wniosek adresat pytania pismem z dnia 3 lipca 2023 r. wyjaśnił, że każda z decyzji wydanych w 2018, 2019, 2020, 2021 oraz 2022 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, a kwoty przyznanych odszkodowań, które są wskazane w decyzjach, zostały wypłacone w roku wydania decyzji. W związku z powyższym organ poinformował stronę, że nie ma obowiązku udostępniania informacji, która już została udostępniona. Podał też link do strony: httDs://biD.warszawa.pl/Menu podmiotowe/biura urzedu/SD/decyzie/default.htm. Po otrzymaniu odpowiedzi, wnioskodawca pismem z dnia 21 lipca 2023 r. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] orzekło o niedopuszczalności odwołania, zaznaczając w uzasadnieniu, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 czerwca 2023 r. została wnioskodawcy przez organ udzielona. Wnioskodawca w tej samej co wyżej dacie tj. 21 lipca 2023 r. złożył też drugie pismo adresowane do Zastępcy Prezydenta m.st. Warszawy T. B. zatytułowane "Wniosek o ulepszenie organizacji, wzmocnienie praworządności, usprawnienie pracy i zapobieganie nadużyciom w zakresie uchylania się przez Biuro Spraw Dekretowych od obowiązków związanych z zapewnieniem obywatelom dostępu do informacji publicznej", na które jego adresat pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. przekazał stronie stanowisko w sprawie. W dniu 9 listopada 2023 r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie w jeden z prawem przewidzianych sposobów. W ocenie Sądu na powyższe pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z całokształtu dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych organ pismem z dnia 3 lipca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w BIP Urzędu. W ocenie Sądu powyższe świadczy niezbicie o tym, że organ w terminie udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek, w jeden z prawem dopuszczalnych sposobów. Należy bowiem pamiętać o tym, ze w myśl przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") - Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Ze sposobu sformułowania przywołanego przepisu wynika wprost, że możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje tylko w sytuacji, gdy sporna informacja nie została podana do publicznej wiadomości w BIP. Dalszą konsekwencją powyższego jest to, że także sama możliwość żądania we wniosku udostępnienia informacji publicznej, powiązana jest ściśle z faktem nieujawnienia owej informacji w BIP. Jeśli więc informacja będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy została udostępniona w BIP, to po stronie adresata wniosku nie powstaje obowiązek jej udostępniania na wniosek. W takiej sytuacji wystarczającym jest powiadomienie o powyższym wnioskodawcy w formie pisma. Wbrew twierdzeniom skargi, fakt udostępnienia spornych danych w BIP nie nakłada więc na pytany podmiot obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają też wątpliwości skarżącego sformułowane w skardze, że nawet decyzja pozytywna ujawniona w BIP mogła być uchylona lub wstrzymana, a kwota niewypłacona (np. z powodu śmierci strony przed wypłatą). Pytany podmiot wprost przecież oświadczył w odpowiedzi na wniosek, że kwoty wskazane w ujawnionych w BIP decyzjach zostały już wypłacone w roku wydania każdej z decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nie rzutuje także podniesiona w skardze okoliczność braku udzielenia informacji o wysokości zbiorczych kwot spornych odszkodowań wypłaconych w konkretnych latach. W treści wniosku strona nie sformułowała bowiem takiego żądania. Nie domagała się podania kwoty wydatkowanej w każdym roku na sporne odszkodowania tylko kwot wydatkowanych w danym roku. Przy takiej treści wniosku organ w sposób uprawniony i w pełni logiczny przyjął, że intencją wnioskodawcy jest poznanie oddzielnie każdej kwoty odszkodowania jakie organ wypłacił w danym roku. Jeśli zaś faktyczna intencja wnioskodawcy była inna, to na obecnym etapie postępowania nie może skutecznie obciążać adresata wniosku efektami nieprecyzyjnego sformułowania żądania. W świetle powyższego, sytuacji gdy organ nie popadł w bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem powiadomił stronę, że sporne dane znajdują się w BIP Urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu zaakceptowanie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych ("BSD") w zakresie prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej, poprzez naruszenie prawa materialnego tj. art. 149 § 1-1b p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1 "k.p.a." (zasada budowania zaufania do organu administracji) oraz art. 2 (gwarancja praworządności) i art. 61 (prawo dostępu do informacji publicznej) Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że umieszczenie skanów pdf decyzji zamieszczonych na stronie internetowej BIP BSD (częściowo nieprawomocnych i zanonimizowanych częściowo również co do danych finansowych) spełnia zasady udzielania informacji publicznej, pomimo że skany tych decyzji nie odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania wnioskodawcy, tj. kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. w poszczególnych latach, w okresie 2018-2022. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do udzielenia merytorycznej, rzetelnej, bezpośredniej i konkretnej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2023 r., tj. odnośnie kwot wydatkowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy na odszkodowania z art. 215 ust. 1 lub ust 2 u.g.n. w poszczególnych latach, w okresie 2018-2022. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz wywłaszczonych zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 10 grudnia 2024 r. uzupełniającym odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wytłumaczył zmiany zaistniałe w dostępie do BIP w związku z wdrożeniem od października 2024 r. nowej wersji BIP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § –1b p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 61 Konstytucji RP "poprzez przyjęcie, że umieszczenie skanów pdf decyzji zamieszczonych na stronie internetowej BIP BSD (częściowo nieprawomocnych i zanonimizowanych częściowo również co do danych finansowych) spełnia zasady udzielania informacji publicznej, pomimo, że skany tych decyzji nie odnoszą się do bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania wnioskodawcy". Po pierwsze w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Jednak strona skarżąca kasacyjnie w powołanym zarzucie nie wskazała postaci naruszenie prawa materialnego. Po drugie wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie tego zarzutu de facto kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie, że żądana przez skarżącego informacja została udostępniona na stronach BIP. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to przyjmując nawet, iż skarżącemu chodziło o zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, to jest on co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Tymczasem skarżący w żaden sposób skutecznie nie zakwestionował przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami natury procesowej, lecz czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12). Dodatkowo w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także nie wiadomo który z powołanych przepisów Sąd wadliwie zastosował. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że WSA w Warszawie nie stosował art. 149 § 1–1b p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Podstawą wyrokowania był bowiem art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.