III OSK 2297/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 155/19 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 listopada 2018 r. nr SKO.EA/418/135/2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 155/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi M. R. (dalej: skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 listopada 2018 r. nr SKO.EA/418/135/2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący kasacyjnie i w skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. zarzucił wyrokowi naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia albowiem zaskarżone do sądu I instancji postanowienia wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz.U.2018 poz. 2096 t.j. z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji (orzeczenie co do istoty sprawy), podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tj. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego egzekucyjnego albowiem w postępowaniu egzekucyjnym administracyjnym nie zostały spełnione wymogi prawne z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018 poz. 1314 t.j. z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018 poz. 1314 t.j. z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 15 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018 poz. 1314 t.j. z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do błędnej subsumcji zastosowanych przepisów prawa oraz błędnego uznawania, iż działanie organu I i II instancji nie stanowią naruszenia zasady prawdy obiektywnej i praworządności i nie są działaniem podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr 155/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, na podstawie art. 203 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jednocześnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł m.in., że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2018 roku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zostało mu skutecznie doręczone. Wyjaśniono, że skarżący kasacyjnie o fakcie wydania ww. rozstrzygnięcia dowiedział się od pełnomocnika, który reprezentuje go w innej sprawie tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa znak: WS-08.PP.6219-1-3/07 z dnia 24 czerwca 2009 roku. Zatem, ww. postanowienie zostało doręczone nie skutecznie, a skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania. Wskazano także, że w aktach przedmiotowej sprawy zalega umocowanie, które nie obejmuje postępowania egzekucyjnego, a które zostało przedłożone do akt sprawy jeszcze przed jego wszczęciem. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z którego treścią: "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny". Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że czynności egzekucyjne były przedwczesne, ponieważ nie doręczono mu także w sposób prawidłowy upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny naruszył zatem obowiązek określony w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego jednoznacznie wynika, że egzekucja może być wszczęta nie wcześniej niż po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu przedmiotowego upomnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący kasacyjnie ustanowił pełnomocnika w zakresie postępowania egzekucyjnego. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje możliwości ustanowienia pełnomocnika przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do kwestionowania prawidłowości doręczenia zobowiązanemu upomnienia wywodząc, że nie zostało ono doręczone zobowiązanemu, lecz innej osobie, która nie była pełnomocnikiem zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaś wywiedziono, że upomnienie doręczono na adres radcy prawnego S. K., który nie był ustanowiony pełnomocnikiem zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Rozważania prawne rozpocząć należy od stwierdzenia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia pełnomocnikowi strony. Według jednego możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia, albowiem wezwanie to powinno być skierowane do zobowiązanego, gdyż jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany. Nadto upomnienie poprzedza tok postępowania egzekucyjnego, a zatem nie jest możliwe w ogóle na tym etapie ustanowienie jakiegokolwiek pełnomocnika (porównaj: wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, Legalis). Zaś drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (porównaj: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z dnia 11 września 2007, sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661, wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1178/19, LEX nr 3368686). W związku z powyższym opowiadając się za drugim z zaprezentowanych poglądów stwierdzić należy, że z przepisów art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wyprowadzić trzeba wniosek co do możliwości pełnej reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym także w zakresie doręczenia upomnienia. Rację ma bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ograniczenie możliwości ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym dopiero z datą wszczęcia tego postępowania, w tym po doręczeniu upomnienia do rąk zobowiązanego, oznaczałoby ograniczenie praw zobowiązanego do korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika. Ocenić więc należy, czy zobowiązany ustanowił pełnomocnika do działania w postępowaniu egzekucyjnym, a więc czy upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu. W tym zakresie należy w pełni podzielić wywody dokonane przez Sąd I instancji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w dniu 15 marca 2017 r. miały miejsce oględziny z udziałem zobowiązanego i jego pełnomocnika radcy prawnego A. W.. Oględziny te dotyczyły kwestii związanych z wykonaniem obowiązku wynikającego z ugody zawartej w dniu 18 czerwca 2009 r. Oględziny te nie były związane z postępowaniem zwykłym, ani z postępowaniem nadzwyczajnym, a zmierzały do oceny czy obowiązek zawarty w ugodzie został wykonany, a więc związane one były z ewentualnym przyszłym postępowaniem egzekucyjnym. W dacie tych oględzin dołączono do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone przez M. R. dla radców prawnych S. K. i A. W. do występowania i reprezentowania przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie toczącej się przed Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] obr. [...] P.. Pełnomocnictwo to datowane było na 15 marca 2017 r. Choć nie wynikało z niego wprost, że dotyczy ono postępowania egzekucyjnego, to zwrócić należy uwagę, że zostało ono dołączone w toku czynności poprzedzającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego i dotyczyło reprezentowania przed organami administracji w sprawie zmiany stosunków wodnych toczącej się przed Prezydentem Miasta Krakowa. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego należy do właściwości Prezydenta Miasta Krakowa. Istotnym elementem w sprawie jest, że w dniu 25 kwietnia 2017 r., a więc już po doręczaniu upomnienia na adres kancelarii, radca prawny S. K. udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego M. S. do występowania "we wszystkich postępowaniach" w sprawie dotyczącej wykonania prac określonych w ugodzie z dnia 18 czerwca 2009 r. Następnie radca prawny S. K. udzielił sam sobie upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw oraz oświadczył, że "w razie wątpliwości co do zakresu niniejszego pełnomocnictwa należy stosować wykładnię rozszerzającą". W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że udzielone pełnomocnictwo dotyczy także postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że radca prawny S. K. w toku postępowania egzekucyjnego składał pisma procesowe, w tym wniosek z dnia 9 października 2017 r. o wyznaczenie nowego terminu czynności kontrolnych dotyczących wykonania obowiązku zawartego w ugodzie z dnia 18 czerwca 2009 r. W dniu 10 października 2017 r. radca prawny (pełnomocnik substytucyjny) złożył wniosek w imieniu zobowiązanego o zawieszenie postępowania w przedmiocie wykonania prac określonych w ugodzie. W dniu 7 listopada radca prawny S. K. działając w imieniu mocodawcy M. R. złożył wniosek o wyznaczenie nowego terminu czynności kontrolnych. Powyższe okoliczności wskazują, że w postepowaniu egzekucyjnym zobowiązany działał poprzez pełnomocników, a co za tym idzie upomnienie jak i postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny zostało skutecznie doręczone. Nie zasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. w zw. z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. albowiem stan faktyczny sprawy został ustalony wnikliwie i prawidłowo i nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, praworządności i zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.