II SA/Kr 265/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 grudnia 2022 r., znak SKO-EA-4171-36/22 w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu . II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego T. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 30 marca 2022 r., znak GP.6331.07.2019 nakazał A. J. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez zasypani wykonanego rowu odwadniającego wzdłuż dz. ew. nr [...] położonej w P. oraz dz. ew. nr [...] położonej w M. w terminie do 30 czerwca 2020 r. T. O. w dniu 1 sierpnia 2022 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na bezczynność Wójta Gminy L. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celu wykonania opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy L. z dnia 30 marca 2020 r. Postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uwzględniło skargę oraz wyznaczyło Wójtowi Gminy L. dodatkowy termin 30 dni na jej załatwienie. Następnie w dniu 6 października 2022 r. Wójt Gminy L. przeprowadził oględziny podczas której stwierdzono, że wskazana wyżej decyzja została wykonana w całości. Pismami z 10 października 2022 r. poinformowano T. O. oraz SKO o wyniku oględzin T. O. w dniu 31 października 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej) ponownie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celu wykonania opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy L. z dnia 30 marca 2020 r. – podnosząc, że decyzja w istocie nie została wykonana. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022r., znak: SKO-EA-4171-35/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. oddaliło tę skargę, powołując się na wskazane wyżej oględziny. Po rozpoznaniu wniosku T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r., znak SKO- EA-4171-36/22 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 18 i art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000). w związku z art. 6 § 1a w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 i art. 23 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022r, poz 479). Uzasadniając to rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. Zgodnie z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Prawo uruchomienia takiej procedury przysługuje podmiotowi legitymującemu się interesem prawnym lub też interesem faktycznym. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym, albowiem uczestniczył w charakterze strony postępowania administracyjnego mocą, którego nałożony został na właściciela działki nr [...] w miejscowości P. obowiązek przywrócenia stanu wody na gruncie poprzez zasypanie wykonanego rowu odwadniającego wzdłuż dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości P. oraz działki ew. nr [...] położonej w miejscowości M.. Analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała, że właścicielka dz. ew. nr [...] w miejscowości P. przywróciła poprzedni stan wody, poprzez zasypanie wykonanego rowu odwadniającego - co znalazło odzwierciedlenie w protokole, sporządzonym z przeprowadzonych na tą okoliczność oględzin w dniu 6.10.2022r. Skoro obowiązek nałożony decyzją Wójta Gminę L. z dnia 30.03.2020r., znak: GP.6331.07.2019. został wykonany to nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Kolegium uwzględniło wyjaśnienia organu I instancji, iż T. O. zainicjował przed organem I instancji kolejne postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, twierdząc iż decyzja (z dnia 30 marca 2020r., znak: GP.6331.07.2019) jaką nałożono na zobowiązaną obowiązek zasypania wykonanego rowu odwadniającego nie została wykonana. Oględziny przeprowadzone na gruncie pozwoliły na stwierdzenie, iż rów uwadniający, jakiego dotyczyła ta decyzja w istocie został zakopany, zaś wniosek T. O. dotyczy wykonania peszli sprowadzających wodę z nieruchomości, w związku z czym to właśnie w tym przedmiocie organ wszczął i prowadził odrębne postępowanie jakie zakończone zostało decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. (GP.6331.7.2020 r.), którą odmówiono żądaniu T. O., w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oraz wykonania urządzeń wodnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze N. (decyzja z dnia 18.03.2022r., znak SKO-PW-4171 -10/22), a rozstrzygnięcie to zakwestionował T. O. składając skargę do WSA. W ocenie Kolegium formułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty wynikają z subiektywnej oceny działań podejmowanych przez wierzyciela, natomiast analiza akt administracyjnych przedłożonych w rozpoznawanej sprawie pozwala uznać, że stosowne czynności procesowe zostały podjęte. Odmienna ocena zakresu i sposobu wykonanych prac nie daje podstaw dla uznania, że wierzyciel był bezczynny i nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Ponadto zauważyć należy, ze sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie zarzutę nie mogą zyskać aprobaty Kolegium ponieważ odnoszą się one w istocie do zakresu wykonanych prac, zatem brak jest bezczynności organu w tym zakresie. Za pozbawione znaczenia dla sprawy należy uznać wszelkie argumenty zmierzające do podważenia treści samej decyzji orzekającej o obowiązku podlegającym wykonaniu. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. O., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w. zw. z art.78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. -polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o istnieniu ważnego interesu strony w kontekście wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia 30 marca 2020 r., znak sprawy: GP.6331.07.2019, a także poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony pomimo ich istotności dla rozstrzygnięcia sprawy. b) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 8 listopada 2022 r. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżącego na okoliczność niewykonania ww. decyzji. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedstawionym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swój wniosek jedynie na ustaleniach protokołu Wójta Gminy L. , zupełnie pomijając wnioski dowodowe strony skarżącej. Organ wykazał lekceważący stosunek do skarżącego, który z uwagi na zagrożenie nieprzeprowadzenia czynności egzekucyjnych posiadał interes prawny, w tym aby sprawa została załatwiona z należytą starannością, a wszelkie czynności podjęte urzędu i bez zbędnej zwłoki, czym mógł naruszyć naczelną zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.). W tym stanie rzeczy widocznym jest wybiórcza ocena materiału dowodowego przez organ, mogąca wskazywać na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 78 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skarżącemu przysługuje uprawnienie do przeprowadzenia dowodu, a co za tym idzie obowiązek organu do ustosunkowania się do żądania strony postępowania, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz - w razie oceny pozytywne j- przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu. W przedstawionym stanie faktycznym organ całkowicie pominął żądanie strony, w wyniku czego nie przeprowadził czynności dowodowych z fotografii i nagrań obrazujących stan nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ nie ustosunkował się do złożonego wniosku oraz nie wskazał na jakiej podstawie pominął potencjalny materiał dowodowy(art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślając, że w skardze powtórzono zarzuty podnoszone na etapie postępowania przed SKO, do których organ ten szczegółowo i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy ustaleń faktycznych tj. oceny, czy doszło do wykonania przedmiotowej decyzji, nakazującej zasypanie rowu i w konsekwencji do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do czynienia we własnym zakresie ustaleń faktycznych, a jego działalność ogranicza się do kontroli czynności dokonanych przez organy administracji publicznej. Po przeprowadzeniu tej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że wskazany wyżej przepis został zastosowany wadliwie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego obejmującego zdjęcia i filmy na płycie CD. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów nie wzięło pod uwagę tych dowodów, zatem nie jest prawdą, że do argumentów skarżącego szczegółowo i wyczerpująco odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie w całości opiera się na stanowisku Wójta Gminy L. i sprzeczne z nim stanowisko skarżącego a priori uznaje za błędne. Przede wszystkim SKO oparło się na protokole z dnia dniu 6 października 2022 r. – stwierdzającym wykonanie w całości obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia 30 marca 2022 r., znak GP.6331.07.2019. Co jednak istotne, w oględzinach tych skarżący nie brał udziału i nie mógł skonfrontować swojego stanowiska z wierzycielem. Przedstawił je w zażaleniu, dołączając do niego dowody w postaci zdjęć i filmów. Jego zdaniem wskazują one, że przedmiotowa decyzja w dalszym ciągu nie została wykonana – jednakże organ wyższego stopnia do tak przedstawionych dowodów w żaden sposób się nie odniósł. Na tle art. 6 § 1a u.p.e.a. w orzecznictwie zwraca się uwagę, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II OSK 1588/06, LEX nr 503757). Tak więc mimo braku przymiotu strony postępowania egzekucyjnego osoby, o których mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. posiadają pewne uprawnienia, ściśle określone w tym przepisie. W ocenie Sądu prawo wniesienia skargi na bezczynność w zakresie podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych implikuje po stronie podmiotu uprawnionego również uprawnienie do przedstawienia swojego stanowiska i weryfikacji tego stanowiska przez organ zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, mającego tu odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Sytuacja taka może rodzić pewne trudności praktyczne, bowiem ustalenia wstępne co do potrzeby wszczęcia postępowania egzekucyjnego z oczywistych względów dokonywane są jeszcze przed jego wszczęciem, a więc poza procedurą uregulowaną w u.p.e.a. i w k.p.a. Jednakże w kontrolowanej sprawie okoliczności faktyczne są jednoznaczne: skarżący domaga się wykonania decyzji, ponieważ dotyczy ona naruszenia stosunków wodnych na jego niekorzyść i niejako "wdaje się w spór" z wierzycielem co do faktu wykonania tej decyzji przez zobowiązaną. W tej sytuacji organ właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela winien ten spór rozpoznać w sposób niezależny i obiektywny. Tymczasem SKO w całości i bezkrytycznie podzieliło ustalenia Wójta Gminy L. poczynione podczas oględzin i w żaden sposób nie skonfrontowało tych ustaleń z twierdzeniami skarżącego. Po drugie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu powołało się również na wyjaśnienia Wójta Gminy L. dotyczące drugiego wniosku skarżącego w zakresie postępowania o naruszenie stosunków wodnych na tym samym terenie. Sądowi w składzie rozpoznającym skargę z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. II SA/Kr [...] uchylił wydane w tej sprawie przez organy obu instancji decyzje, wskazując na naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. SKO w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniło jaki związek ma powyższe postępowanie z niniejszą sprawą, wskazując jedynie, że "wniosek T. O. dotyczy wykonania peszli sprowadzających wodę z nieruchomości". Niemniej jednak, skoro postępowanie to zostało powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to należało ustalić jaki był wynik kontroli sądowej wydanych w tamtej sprawie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zleci organowi egzekucyjnemu przeprowadzenie oględzin z udziałem skarżącego, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego i umożliwienia skarżącemu przedstawienia swojego stanowiska podczas czynności dowodowych w terenie. Na zakończenie należy wskazać, że 27 kwietnia 2023 r. tj. dzień po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie do akt wpłynął wniosek dowodowy skarżącego, w którym powołano się między innymi na wskazany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2022 r., sygn. II SA/Kr 734/22, zdjęcia, mapy, wypisy z rejestru gruntów. Ponieważ jednak Sąd nie dysponował tymi materiałami przed wyrokowaniem, nie mogły one mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia (za wyjątkiem powołanego wyżej, znanego Sądowi z urzędu wyroku WSA). Skarżący będzie miał możliwość przedstawienia tych dowodów przy kolejnym rozpoznaniu jego skargi przez SKO. Ponieważ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia SKO z 8 listopada 2022 r. naruszono przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oba te postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827)