III OSK 2294/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 290/22 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku; II. stwierdza, że Starosta K. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. IV. odstępuje od zasądzenia od K. K. na rzecz Starosty K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 290/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Starosta K. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i zobowiązał Starostę K. do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 1 września 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 1 września 2022 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w K. z prośbą o udzielenie informacji dotyczących oznakowania oraz bezpiecznego i zgodnego z obowiązującymi przepisami korzystania z przebudowanej w drugiej połowie 2021 r. w K. ul. (...), znajdującej się w ciągu drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu wskazała na niezgodność ustawionych po przeciwnych kierunkach znaków pionowych oraz niespójność w oznakowaniu pionowym i poziomym co jest sprzeczne z § 2 ust. 6 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz spraw wewnętrznych i administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, a co może stanowić zagrożenie dla rowerzystów, którzy włączają się do ruchu. Wnioskodawczyni stwierdziła, że istniejąca, stała organizacja ruchu wprowadza użytkowników drogi w błąd, co z kolei może prowadzić do kolizji i wypadków, będąc zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi. Do pisma załączono zdjęcia przedstawiające wymienione wyżej problematyczne oznaczenia. Następnie pismem z 29 września 2022 r. powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") skierowała do organu prośbę o udostępnienie poprzez przesłanie pocztą elektroniczną skanów dokumentów następujących informacji: - zatwierdzenia, o którym mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, organizacji ruchu oznakowania uzupełniającego w postaci dwóch znaków pionowych C-16/C-13 przedzielonych linią pionową na drodze powiatowej nr [...], wykonanego we wrześniu br. na drodze powiatowej nr [...] - ulicy (...) w K. w okolicy skrzyżowania z ulicą (...), - projektu organizacji ruchu, o którym mowa w § 4 ww. rozporządzenia, na podstawie którego zostało zrealizowane oznakowanie uzupełniające w postaci dwóch znaków pionowych C-16/C-13 przedzielonych linią pionową na drodze powiatowej nr [...] w okolicy skrzyżowania z ulicą (...), wykonane we wrześniu br., - opinii, o których mowa w ust. 2 § 7 ww. rozporządzenia, do projektu wyżej wymienionej organizacji ruchu, - informacji dotyczącej kosztów, określonych w złożonym w dniu 1.09.2022 r. piśmie, zawierającym wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na które nie otrzymała odpowiedzi. Organ w odpowiedzi z 4 października 2022 r. poinformował, że aktualnie obowiązuje projekt stałej organizacji ruchu wprowadzony po przebudowie mającej miejsce w 2021 r.; oraz że zmiany organizacji ruchu w sprawie uzupełnienia oznakowania C-16/C-13 (rozdział pionowy) w odpowiednim wariancie w miejscu zmiany lokalizacji ścieżki rowerowej i chodnika dla pieszych na ulicy (...) w K. były konsultowane przez organ z zarządcą drogi, natomiast z informacji udzielonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w K. wynika, że projekt czeka na opinię Komendy Powiatowej Policji w K. i po jej uzyskaniu zostanie niezwłocznie przedłożony do zatwierdzenia starosty. Organ zaznaczył, że w sprawie informacji o kosztach określonych w piśmie z 1 września 2022 r. nie otrzymał takiego pisma, ponadto informacje o kosztach związanych z inwestycjami na drodze, bieżącym utrzymaniem itp. należy składać do poszczególnych zarządców drogowych. W piśmie z 3 października 2022 r. Zarząd Dróg Powiatowych przedłożył informacje na temat organizacji ruchu dotyczącej uzupełnienia oznakowania zmiany lokalizacji ścieżki rowerowej i chodnika dla pieszych na ul. (...) w K.. W dniu 30 listopada 2022 r. wnioskodawczyni zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na naruszenie przepisów u.d.i.p. i Konstytucji RP, i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a także o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca podniosła, że Starosta nie odpowiedział jej wniosek z dnia 1 września 2022 r. twierdząc, że pismo to nie wpłynęło do organu, pomimo, że zostało ono złożone przez skarżącą osobiście w siedzibie Starostwa Powiatowego, a na egzemplarzu ad acta potwierdzono przyjęcie dokumentu. Zarzucono ponadto, że informacje, które udostępnił organ w dniu 4 października 2022 r. nie były przedmiotem złożonego wniosku, bowiem zwrócono się o udostępnienie skanów zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oznakowania uzupełniającego, projektu organizacji ruchu oznakowania uzupełniającego, opinii do przedmiotowego projektu organizacji ruchu oraz informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia przez Sąd zaistnienia przesłanek do odrzucenia skargi, o jej oddalenie. W replice do odpowiedzi na skargę z 20 marca 2023 r. skarżąca poinformowała że podtrzymuje złożoną skargę. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, stwierdzając, że Starosta K. dopuścił się bezczynności, oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w wyznaczonym terminie. Po dokonaniu analizy sprawy, WSA stwierdził, że organ nie udzielił wnioskowanych przez skarżącą informacji. Sąd nie podzielił opinii organu, że informacja o brzmieniu: "informacje o kosztach związanych z inwestycjami na drodze, bieżącym utrzymaniem, itp. należy składać do poszczególnych zarządców drogowych" stanowi odpowiedź na wniosek Skarżącej o: "udostępnienie informacji o całkowitym poniesionym koszcie zaprojektowania i wykonania przedmiotowej stałej organizacji ruchu w związku z przebudową drogi powiatowej nr [...] - ulicy (...) w K.". W ocenie sądu nie ulegało również wątpliwości, że skarżąca nie otrzymała skanów zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oznakowania uzupełniającego, projektu organizacji ruchu oznakowania uzupełniającego ani opinii do przedmiotowego projektu organizacji ruchu. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu. Wskazane w odpowiedzi na skargę informacje, dotyczące przekazania wniosku do innej jednostki organizacyjnej, czy tez udzielenie informacji przez te jednostkę, zdaniem WSA potwierdzały brak świadomości organu w zakresie formy realizacji wniosku informacyjnego, także w przypadku podjęcia postępowania przez inny organ, do którego wniosek również skierowano. Z tych powodów Sąd uznał, że Staroście K. nie można przypisać lekceważenia wniosku Skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w części -tj. w zakresie pkt I wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Starosty K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zarówno z uzasadnienia wyroku, jak i okoliczności faktycznych wynika, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części - w zakresie pkt 1 w ten sposób, że w miejsce stwierdzenia, że "bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa" stwierdzić, że "bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa" oraz o przyznanie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 16 sierpnia 2023 r. organ oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w części w której Organ wniósł o przyznanie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia reprezentującego Organ radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna jest uzasadniona, albowiem zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym punkcie pierwszym wyroku Sądu pierwszej instancji a jego uzasadnieniem. W wydanym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzygnięciu WSA stwierdził, że bezczynność Starosty K. w rozpoznaniu wniosku skarżącej "miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Natomiast w uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację dla przyjętej konkluzji o braku podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że rzeczywistą ocenę prawną WSA wyraża uzasadnienie wyroku, punkt I sentencji wyroku jest natomiast obarczony błędem. Odnotować trzeba, że skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował oceny prawnej Sądu pierwszej instancji odnoszącej się do braku podstaw dla stwierdzenia, że bezczynność, której się dopuścił nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, organ nie podważał rozstrzygnięcia WSA w zakresie, w jakim sąd ten stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1a p.p.s.a. uchylił punkt pierwszy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 kwietnia 2023 roku, II SAB/Sz 290/22 i stwierdził, że Starosta K. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem skuteczność skargi kasacyjnej była następstwem oczywistego błędu Sądu pierwszej instancji.