III OSK 2272/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 76/23 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO-4220A/42/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 76/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "organ") z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO-4220A/42/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 12 czerwca 2015 roku, znak: OŚR.6220.11.2013, Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez pełnomocnika X Sp. z o.o. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia określonego po korekcie jako "budowa farmy wiatrowej (...) o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 193m n.p.t. i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia na działkach o nr geodezyjnych: [...] – obręb [...]". Od decyzji odwołanie wniósł skarżący. W dniu 8 października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (nr SKO-ZP-4160/148/2015). Na skutek powyższego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. IV SA/Po 1020/15 oddalił skargę. Wnioskiem z 20 maja 2017 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. z 2015 r. oraz utrzymanej nią decyzji środowiskowej pierwotnej. Postanowieniem z 22 września 2017 r. SKO- ZP-4160/208/2017 SKO w K. utrzymało w mocy w/w postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący złożył skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. IV SA/Po 1176/17 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny z dniem 28 maja 2018 r. W dniu 10 kwietnia 2022 roku do K. przekazane zostało pismo skarżącego, w którym zawarto m.in. wniosek o unieważnienie decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z 12 czerwca 2015 roku, znak: OŚR.6220.11.2013. Postanowieniem z 25 lipca 2022 r. znak SKO-ZP-4160/172/2022 SKO w K. postanowiło odmówić wszczęcia postępowanie nieważnościowego. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do SKO w K. wniosek o ponowne stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej pierwotnej. Postanowieniem z 26 września 2022 r. znak DAP-WN-725-3-16/2021 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył SKO w K. do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku skarżącego o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z 25 lipca 2022 r. znak SKO-ZP-4160/172/2022. Powołanym na wstępie postanowieniem z 14 listopada 2022 r. nr SKO-4220A/42/22 SKO w K. utrzymało w mocy postanowienie SKO w K. z 25 lipca 2022 r. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. X sp. z o.o. pismem z 21 kwietnia 2023 r. wniosła o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. Sąd orzekający w pierwszej instancji w pełni podzielił wywody prawne i wnioski organów obydwu instancji. Podkreślił, że przedmiotem tej sprawy jest postępowanie nieważnościowe mające charakter nadzwyczajny. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że niedopuszczalna jest ponowna weryfikacja decyzji, dokonywana w trybie administracyjnym, jeżeli prawidłowość tego rozstrzygnięcia została wcześniej prawomocnie stwierdzona przez sąd administracyjny. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że skoro w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok WSA w Poznaniu znak z dnia 12 maja 2016 r. IV SA/Po 1220/15 r., to nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej pierwotnej. Tak więc już tylko z tej przyczyny zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienia były prawidłowe. Skoro wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. to oznacza, że nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia czy stwierdzenia nieważności ani jej, ani decyzji ją poprzedzającej, badając również te decyzje pod kątem przesłanek nieważności z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a."). Tym samym potwierdzono, że kontrolowania decyzja i decyzja ją poprzedzająca były niewadliwe również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a. Treścią tego wyroku organ, skarżący i sąd są związani. Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ winien, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Reasumując, w niniejszym postępowaniu zaktualizowała się przesłanka, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wskutek dokonania uprzedniej oceny kwestionowanej decyzji wskutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 12 maja 2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 1020/15), co nie pozwala na ponowne wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, czy stronom możliwość do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając mu naruszenie: I. Przepisów postępowania: art. 18 § 1 pkt. 6a w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), poprzez wydanie skażonego wyroku przez skład orzekający, w którym orzekał sędzia podlegający z mocy prawa wyłączeniu - w sprawie zakończonej skarżonym wyrokiem orzekał sędzia Maciej Busz, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ brał on udział: zarówno w wydaniu zaskarżonego wyroku, sygn. akt IV SA/Po 76/23 z dnia 26 kwietnia 2023 roku rozpoznanie w trybie uproszczonym, jak również: a) wydał wynik o sygn. akt IV SA/Po 1176/17; po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 roku sprawy ze skargi skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 września 2017 roku, nr SKO-ZP-4160/208/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; b) wydał postanowienie o sygn. akt IV SA/Po 1176/17; po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 roku, na posiedzeniu niejawnym z wniosku X sp. z o.o. z siedzibą w W. o wyłączenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Józefa Maleszewskiego od orzekania w sprawie ze skargi skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 września 2017 roku, nr SKO ZP-4160/208/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia umorzyć postępowanie z wniosku o wyłączenie sędziego WSA Józefa Maleszewskiego i podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie artykułu 18 § 1 pkt. 6a p.p.s.a.; art 61a § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i uznanie, że żądanie skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2015 roku, znak: GŚR.6220.11.2013 nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn", jaką jest w niniejszej sprawie przesłanka wydania wcześniejszej prawomocnej i ostatecznej decyzji, na którą skargę złożył już skarżący, a którą następnie w dniu 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił prawomocnie w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1020/15, chociaż skarżący ujawnił nowe okoliczności w sprawie, które wcześniej nie były przedmiotem oceny i kontroli sądowoadministracyjnej; art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd nie będąc związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną nie uczynił zadość tej normie, pomimo nowych dowodów w sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2018 roku, sygn. akt IV SA/Po 28/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 roku, sygn. akt II OSK 3186/18. Uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku wskazuje bowiem na to, że Sąd skupił całą swoją uwagę na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28.03.2018 roku, sygn. akt IV SA/Po 1176/17 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22.09.2017 r. nr SKO-ZP-4160/208/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12.06.2015 r. znak: OŚR.6220.11.2013 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej (...); art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie kontroli legalności w granicach całej sprawy, tj. skupienie się wyłącznie na decyzji znak: OŚR.6220.11.2013 z dnia 12.06.2015 roku, co spowodowało, że w zw. z art. 156 §1 pkt. 5 decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd I instancji bezrefleksyjnie, tak jak Kolegium, skupił się na wyroku WSA sygn. akt IV SA/Po 1176/17 z dnia 28.03.2018 roku (wyrok prawomocny z dnia 28.05.2018 roku), zaś pominął treść orzeczeń i zawartych w nich wykładni prawa (po tej dacie) - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 28/18 wyrok z dnia 05.07.2018 roku oraz wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 3186/18 wyrok z dnia 07.09.2021 roku, która dotyczy przedmiotowego przedsięwzięcia o nazwie: Budowa Farmy Wiatrowej (...)"; 5) art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 72 ust. 5, art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029, dalej: "ustawa"), zgodnie z którym w okresie o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Każde "zamierzenie budowlane" musi być zgodne z decyzją środowiskową, a w tej przedmiotowej sprawie tak nie jest; 6) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, a zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny być na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylone, gdyż wydane zostały z naruszeniem prawa; II. Prawa materialnego: pominięcie przez Sąd art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i zaakceptowanie naruszenia prawa przez organy I i II instancji, poprzez brak raportów oddziaływania uwzględniających kumulację emisji wszystkich farm wiatrowych (łącznie dla 34 turbin), w tym Farmy (...), co wynika z art. 3 ust. 13 ustawy środowiskowej i art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE; pominięcie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z którego wynika zakaz dzielenia projektów (tzw. Salami slicing), którego istota sprowadza się do tego, że ustalanie środowiskowych uwarunkowań dla całego zamierzenia budowlanego - jako przedsięwzięcia - musi nastąpić w jednej decyzji (podobne stanowisko wyraził WSA w Bydgoszczy, (...) że jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia - patrz sygn. akt II SA/Bd 1407/16 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17.01.2017 r.); nieuwzględnienie związku jaki istnieje między treścią art. 86 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), a art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) i pominięcie przez Sąd I instancji (podobnie Kolegium) - prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 września 2021 roku, sygn. akt II OSK 3186/18, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia była decyzja dla elektrowni wiatrowej EW5 Starosty K. numer 799 z dnia 11.08.2017 roku oraz Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10.11.2017 roku nr IR-IV7721.167.2017.7, którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 05.07.2018 roku (IV SA/Po 28/18), a Naczelny Sąd Administracyjny skargę pełnomocnika inwestora oddalił, eliminując z obrotu prawnego projekt budowlany dla EW5, decyzja Starosty K. numer 799 z dnia 11.08.2017 roku oraz Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10.11.2017 roku nr IR-IV7721.167.2017.7, zaś pozostałe Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 84b. 1. Prawo budowlane z "urzędu" winien wszystkie decyzje Starosty K. dotyczące przedsięwzięcia o nazwie "Budowa farmy wiatrowej (...)" unieważnić. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, w ramach autokontroli - rozstrzygając przy tym o kosztach postępowania kasacyjnego – i ponowne rozpoznanie sprawy; uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W sytuacji, gdyby Sąd I instancji nie zastosowałby trybu autokontroli, o którym mowa w art. 179a p.p.s.a., z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowego w sprawie IV SA/Po 76/23, powodującej konieczność uchylenia na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku, oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. I. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie, iż postępowanie prowadzone przed Sądem pierwszej instancji obarczone jest jedną z wad, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesądza o zasadności skargi kasacyjnej i czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w tym środku zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w sprawie zachodzi podstawa nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w sprawie orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy. W argumentacji swojego stanowiska skarżący kasacyjnie podał, że sędzia Maciej Busz był członkiem składu orzekającego, który wydał wyrok z 28 marca 2018 roku w sprawie o sygn. IV SA/Po 1176/17 w sprawie ze skargi na postanowienie SKO w K. z dnia 22 września 2017 roku, nr SKO-ZP-4160/208/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również wydał postanowienie z 10 kwietnia 2018 roku, sygn. IV SA/Po 1176/17 w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego WSA w Poznaniu Józefa Maleszewskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny skarżącego kasacyjnie, że przedstawiony układ procesowy mieści się w zakresie stosowania art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sędzia jest z mocy prawa wyłączony od orzekania "w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Sędzia Maciej Busz nie brał udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w ramach którego kontrolowano legalność decyzji, której unieważnienia domaga się skarżący kasacyjnie, tj. decyzji SKO w K. z 8 października 2015 r., nr SKO-ZP-4160/148/2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontrolował przedmiotową decyzję, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem z 12 maja 2016 r., IV SA/Po 1020/15. Sędzia Maciej Busz nie był członkiem składu orzekającego w tej sprawie, a zatem nie brał udziału w kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie. To, że sędzia Maciej Busz brał udział w rozpoznaniu skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z 8 października 2015 r. nie uzasadnia zastosowania art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jak wymaga tego hipoteza art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., a po drugie z tej przyczyny, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie IV SA/Po 1176/17, na którą powołuje się skarżący, było postanowienie SKO w K. z 22 września 2017 r. SKO- ZP-4160/208/2017, a w niniejszej sprawie kwestionowane jest postanowienie z SKO w K. z 14 listopada 2022 r. nr SKO-4220A/42/22. W sprawach o sygn. IV SA/Po 1176/17 i IV SA/Po 76/23 przedmiotem zaskarżenia były więc odrębne postanowienia o charakterze procesowym. Z przyczyn oczywistych podstawą wyłączenia sędziego z mocy prawa od orzekania w sprawie, nie mógł być fakt, że brał udział w rozpoznaniu wniosku o wyłączenie sędziego w sprawie IV SA/Po 1176/17. Postanowienie wydane w trybie art. 22 § 2 p.p.s.a. ma charakter incydentalny i nie może być kwalifikowane pozytywnie w kontekście podstaw stosowania art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. II. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wytyka, że Sąd pierwszej instancji wadliwie podzielił stanowisko SKO, iż w sprawie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W jego ocenie układ faktyczno-procesowy niniejszej sprawy pozwalał na przyjęcie, iż mimo prawomocnego oddalenia skargi na decyzję SKO z 8 października 2015 r., nr SKO-ZP-4160/148/2015 wyrokiem WSA w Poznaniu z 12 maja 2016 r. IV SA/Po 1020/15 istniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Należy zwrócić uwagę, że w analizowanej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. W uzasadnieniu powołanej uchwały zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 66 § 1a k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym i uzasadniają wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 § 1a k.p.a. Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. Przekładając przedstawione uwarunkowania systemowe na realia niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, na dwie kwestie. Po pierwsze, do wyroku z 12 maja 2016 r., IV SA/Po 1020/15 oddalającego skargę na decyzje SKO z 8 października 2015 r., nr SKO-ZP-4160/148/2015 nie sporządzono uzasadnienia. Kwestia zakresu powagi osądzonej nie jest więc możliwa do jednoznacznego określenia. Z perspektywy procesowej istotny jest jednak fakt, że prawomocnym wyrokiem z 28 marca 2018 r., IV SA/Po 1176/17 WSA w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie SKO w K. z 22 września 2017 r. SKO- ZP-4160/208/2017 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 8 października 2015 r., nr SKO-ZP-4160/148/2015. Należy zatem przyjąć, iż zakres powagi rzeczy osądzonej oraz związania prawomocnym orzeczeniem wyznacza nie tylko wyrok z 12 maja 2016 r., IV SA/Po 1020/15, ale również wyrok z 28 marca 2018 r., IV SA/Po 1176/17. Do ostatniego z wyroków sporządzono uzasadnienie. WSA wyraził w nim stanowisko, zgodnie z którym w sprawie nie zachodzą podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 8 października 2015 r., nr SKO-ZP-4160/148/2015. Tak WSA rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w procesie instancyjnej weryfikacji wydanego przez ten sąd wyroku zobowiązane są to stanowisko uwzględnić, zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Już wyłącznie z podanych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. III. Niezależnie od powyższego, realizując gwarancyjną funkcję konstytucyjnego prawa do sądu oraz wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego nakaz działania władz publicznych, w tym sądów, w sposób budzący zaufanie obywateli, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się odnieść w niezbędnym zakresie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów, niezależnie od ich normatywnej stylizacji, skarżący kasacyjnie wytyka WSA, że nie uwzględnił ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach wyroku WSA w Poznaniu z 5 lipca 2018 roku, IV SA/Po 28/18 oraz wyroku NSA z 7 września 2021 roku, II OSK 3186/18. Przedmiotem sądowej kontroli w obu tych sprawach była decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej - pojedynczej siłowni EW5. Sądy obu instancji zwróciły uwagę, że do wniosku o udzielenie pozwolenia załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia określonego po korekcie jako "budowa farmy wiatrowej (...) o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 193m n.p.t. i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia na działkach o nr geodezyjnych: [...], a więc decyzję, której unieważnienia domaga się skarżący kasacyjnie. Sądy podały dalej, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy inwestor zamierza realizować inwestycję, której dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli bowiem planowana inwestycja dotyczy wyłącznie budowy jednej siłowni, to pozostaje ona w sprzeczności z decyzją środowiskową. Jeżeli natomiast jest to jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji określonej w decyzji środowiskowej, to inwestor powinien zostać wezwany do uzupełnienia wniosku o projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, tj. dla jego wszystkich etapów, zgodnie z wymogiem określonym w art. 33 ust. 1 Pr.bud. NSA zwrócił uwagę, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. wynika zakaz dzielenia projektów (tzw. salami slicing), którego istota sprowadza się do tego, że ustalanie środowiskowych uwarunkowań dla całego zamierzenia budowlanego - jako przedsięwzięcia - musi nastąpić w jednej decyzji. Zasada ta bezpośrednio ma zastosowanie jedynie w pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, to jednak nie sposób uznać, że pozostaje ona bez żadnego wpływu na kształt kolejnego etapu tego procesu, jakim jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. O ile bowiem na tym kolejnym etapie określone zamierzenie budowalne, w świetle art. 33 ust. 1 Pr.bud., może zostać podzielone na kilka etapów, w których wydane zostaną odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych obiektów składających się na dane zamierzenie budowlane (pod warunkiem, że owe poszczególne obiekty objęte odrębnym pozwoleniem mogą funkcjonować samodzielnie), o tyle przedmiot (zakres) danego zamierzenia budowalnego pozostaje tożsamy względem określonego na etapie decyzji środowiskowej. Za przyjęciem takiej wykładni art. 33 ust. 1 Pr.bud. przemawia zarówno reguła wykładni systemowej, jak i celowościowej. Decyzja środowiskowa, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie dotyczyła przedsięwzięcia w postaci budowy tzw. farmy wiatrowej składającej się z 7 elektrowni. Tak też należy w całym procesie inwestycyjnym interpretować przedmiot realizowanego zamierzenia budowlanego. Jeżeli inwestor, legitymując się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla tak określonego zamierzenia budowlanego, wystąpił na jej podstawie o udzielenie pozwolenia na budowę tylko jednej elektrowni wiatrowej, to warunkiem uwzględnienia takiego wniosku jest przyjęcie, że dotyczy on realizacji pierwszego etapu przedmiotowego zamierzenia budowlanego - w ramach wyjątku przewidzianego w art. 33 ust. 1 Pr.bud., przy czym wówczas konieczne jest również złożenie przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, tj. dla całej planowanej farmy wiatrowej mającej się składać z 7 siłowni. Jest to bowiem warunek zapewnienia organowi rozpoznającemu wniosek o pozwolenie na budowę możliwości oceny, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Jest to niezbędne również dla prawidłowego ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany obszaru oddziaływania inwestycji. Oceny prawne sformułowane przez NSA i WSA w sprawach IV SA/Po 28/18 oraz II OSK 3186/18 w żaden sposób nie nawiązują do zgodności z prawem decyzji SKO z 14 listopada 2022 r. nr SKO-4220A/42/22. Wzmiankowana decyzja SKO, a konkretnie ukształtowana jej treścią sytuacja prawna, była natomiast jednym z kryteriów weryfikacji udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić WSA, że nie skontrolował decyzji SKO z 14 listopada 2022 r. w pełnym zakresie i tym samym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Z analogicznych przyczyn NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 86 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 72 ust. 5, art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy całego przedsięwzięcia. O ile z wyżej powołanych wyroków WSA i NSA wynika, że na etapie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor mógł w sposób naruszający art. 33 ust. 1 Pr.bud. etapować realizację inwestycji, to nie ma żadnych argumentów, aby uzasadnić tezę, że do analogicznego naruszenia doszło już na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił na to żadnych argumentów, a z pewnością nie wynikają one z wyroku WSA z 5 lipca 2018 roku, IV SA/Po 28/18 oraz wyroku NSA z 7 września 2021 roku, II OSK 3186/18. Przyjętego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska nie uzasadnia fakt wydania decyzji z 12 lipca 2017 roku, znak: INP.6733.2.58.2017 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji z dnia 9 października 2017 roku, znak: OŚR.6220.1.1.2017 uzgadniającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji elektroenergetycznej SN/110 kV wraz z infrastrukturą przyłączeniową [...]". Przedmiot oraz treść tych decyzji nie wskazuje, że stanowią one element inwestycji, której dotyczy decyzja objęta wnioskiem nieważnościowym. Zarzucana w skardze kasacyjnej niewykonalność decyzji – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w ogóle nie została uargumentowana. Sam fakt, że w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja narusza przepisy prawa nie świadczy o tym, że jest niewykonalna. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym – wyrok NSA z 20 marca 2025 r., II OSK 511/24. Wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące naruszeń prawa powstałych na etapie realizacji inwestycji nie mogły przełożyć się na skuteczność skargi kasacyjnej. Zgodność zrealizowanej inwestycji z decyzjami administracyjnymi wyznaczającymi prawne ramy jej legalności pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Bez mocy pozostają również te argumenty, które odnoszą się do zmiany stanu prawnego, do której doszło już po wydaniu decyzji SKO z 8 października 2015 r. Weryfikację decyzji ostatecznej przez pryzmat wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. przeprowadza się na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.