III OSK 732/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/21 w sprawie ze skarg S.P. i E.C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.6.2020.KM w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/21 oddalił skargi S.P. i E.C. na decyzję Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.6.2020.KM w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków dla przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł S.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.o.ś."), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zgodności z prawem raportu, w sytuacji braku zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko pełnego, wyczerpującego i rzetelnego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, mając na uwadze również, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny (brak alternatywności); ponadto brak opisania tych wariantów z uzasadnieniem wyboru; b) art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie zgodności z prawem raportu, w sytuacji braku zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko pełnego, wyczerpującego i rzetelnego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, mając na uwadze również, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny; c) art. 66 ust. 1 pkt 6a u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zgodności z prawem raportu, w sytuacji braku zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko pełnego, wyczerpującego i rzetelnego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, mając na uwadze również, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny; d) art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zgodności z prawem raportu, w sytuacji braku zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko pełnego i wyczerpującego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, mając na uwadze również, że wariantowość przedstawionych w raporcie rozwiązań ma charakter pozorny; e) art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że raport zawiera analizę, o której stanowi ten przepis, podczas gdy wobec braku wariantu alternatywnego opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie jest miarodajny; f) art. 62 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na braku analizy w ramach oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, możliwości i sposobów zapobiegania i zmniejszenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskutek oparcia się na danych niepełnych, a także uznaniu, że wszystkie dane nie są konieczne na tym etapie, a decyzja wydana po przeprowadzeniu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter jedynie prejudykatu; konsekwentnie zatem nie doszło do analizy i oceny w ramach postępowania możliwości i sposobów zapobiegania i zmniejszenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy właściwe rozumienie tego przepisu wskazuje, że dokonanie tych analiz i ocen jest obligatoryjne i powinno opierać się na danych pełnych, zaś dana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, stanowi zasadniczy instrument prawny pozwalający przewidzieć skutki założeń inwestycji; g) art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.o.ś., poprzez błędną wykładnię i niedokonanie prawidłowej oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, w wyniku błędnego uznania, że na tym etapie nie są konieczne wszystkie dane; h) art. 80 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo iż raport o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obarczony jest brakami formalnymi; i) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d i art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji środowiskowej wraz z określeniem jej elementów zawartych w tych przepisach, obarczonych uchybieniami z uwagi na wadliwość przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym poprzez zaistnienie błędów formalnych dotyczących raportu (w zakresie wariantowania, rzetelności, kompletności); lakoniczne uzasadnienie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia w zakresie zaplecza budowy, prowadzonych prac, uciążliwości dla terenów sąsiednich (w sposób niedostateczny określono warunki w zakresie minimalizowania hałasu i ilości zawieszonych pyłów w atmosferze); j) art. 82 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 82 ust. 1b pkt 1 lub pkt 6 u.o.o.ś., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy było to zasadne z uwagi na charakter przedsięwzięcia i rozmiar ingerencji w środowisko; k) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i okoliczność, że uzasadnienie decyzji w żadnej mierze nie zawiera informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie; l) art. 66 ust. 1 pkt 3b u.o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i dokonanie niekompletnej analizy możliwych oddziaływań skumulowanych w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia; m) art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 2 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków zawieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym uchybienie zasadzie przezorności i zapobiegania i w konsekwencji brak poddania właściwej ocenie założonego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz uznanie, że potencjalne zagrożenia są nieistotne dla przeprowadzenia oceny; n) art. 66 ust. 1 pkt 19 u.o.o.ś., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że raport, wraz z pismami uzupełniającymi, spełnia wymogi określone w tym przepisie; o) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i niezachowanie zasady przezorności, wskutek braku możliwości określenia przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wskazanym w art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., z uwagi na brak wymaganej liczby wariantów przebiegu trasy, tj. brak racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny zostać uchylone z uwagi na to, że zostały wydane w oparciu o niewyczerpujący materiał dowodowy, pomimo istniejących uchybień w zakresie wariantowania w raporcie oraz nie podjęto z urzędu wszelkich czynności do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego; oparcie się na raporcie obarczonym brakami formalnymi, co pozbawia tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że Sąd pierwszej instancji nie musi badać pod kątem dowodowym raportu, gdyż ocena raportu przez Sąd dotyczy zasadniczo jedynie jego strony formalnej (kompletność i spójność w zakresie treści art. 66 u.o.o.ś.), zaś uznanie przez organy zupełności raportu pod względem formalnym, jak i merytorycznym, oparte wyłącznie na opinii, którą organ uznaje za wiarygodną i zupełną, zwalnia Sąd z oceny dowodowej szczegółowości tego raportu – de facto przy takim założeniu raport wymknął się spod kontroli dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w związku z przyjęciem, że organy rzetelnie zebrały materiał dowodowy w zakresie rodzaju i cech planowanego przedsięwzięcia oraz jego rzeczywistego oddziaływania na środowisko, a także iż w raporcie zawarty jest wariant alternatywnego oddziaływania na środowisko, a sam raport jest kompletny; dokonanie błędnej oceny, że brak uszczegółowienia wymogów dotyczących emisji hałasu i pyłu zawieszonego na tym etapie nie ma istotnego znaczenia dla postępowania środowiskowego; niewłaściwe uznanie, że uzupełnienie materiału dowodowego zwalnia od dalszej merytorycznej analizy dokumentu; d) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.o.ś., poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o uznanie, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, podczas gdy z akt sprawy wynika, że na etapie wykonywania raportu nie były dostępne wszystkie dane w zakresie parametrów akustycznych, emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego i hałasu do środowiska (co Sąd pierwszej instancji sam potwierdził na stronie 74 uzasadnienia wyroku); jednocześnie Sąd powielił stanowisko, że inwestycja nie wpłynie znacząco negatywnie na środowisko, co mogło mieć wpływ na postępowanie, poprzez niedokonanie prawidłowej oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na zdrowie i życie ludzi, poprzez brak analizy i oceny w ramach postępowania możliwości sposobu zapobiegania i zmniejszenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d i art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w postaci uznania, że organy w sposób wystarczający przedłożyły istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, podczas gdy nałożone na inwestora działania, określone jako minimalizujące, mają charakter niewystarczający, a określenie warunków w zakresie minimalizowania hałasu i ilości zawieszonych pyłów w atmosferze zostało oparte o niekompletne dane; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oparcie się na wadliwej ocenie prawnej, skutkującej utrzymaniem w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niepowołanie biegłego, w sytuacji, gdy w sprawie były wymagane wiadomości specjalne, a ustalenia raportu były niekompletne i niepełne (zaś kwestionowany raport pełnił istotny element postępowania); h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., poprzez błędne uznanie, że raport spełnia wymagania formalne, w sytuacji, gdy brak jest racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (brak stosownego wariantowania); i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.o.ś., poprzez błędne uznanie, że pomimo braku na etapie przygotowywania raportu wszystkich danych w zakresie emisji hałasu i pyłów zawieszonych, raport o odziaływaniu na środowisko zawiera elementy określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.o.ś., podczas gdy z uwagi na błędną ocenę dowodów, jak również niezebranie ich w sposób wyczerpujący, raport stanowiący istotny dowód dla postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko obarczony jest istotnymi brakami, co skutkuje nieprawidłowością decyzji środowiskowej i powinno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania; j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś., poprzez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów i uznanie zgodności z prawem raportu; k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że raport spełnia wymogi formalne, gdyż przedstawione zostały wymagane warianty, podczas gdy brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego (przedłożony ma charakter pozorny) i najkorzystniejszego wariantu dla środowiska; błędne ustalenie, że opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest miarodajny, podczas gdy brak jest wariantu alternatywnego racjonalnego; raport nie zawiera rzetelnej analizy; l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., poprzez uznanie raportu za odpowiadający przepisom prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo błędów formalnych obligatoryjnego elementu postępowania; m) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których dokonały wcześniej organy oraz niedokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – przez niedokonanie merytorycznej oceny treści raportu oraz przyjęcie, iż ustalenia dokonane w raporcie odzwierciedlają istniejący stan (pominięcie oceny formalnej poprzez bezkrytyczne uznanie w tym zakresie ustaleń organów). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto [...] wniosło o jej odrzucenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – oznaczone w skardze kasacyjnej literami: a, b, c, d, e, l, n, o – dotyczą raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., według daty orzekania przez organ odwoławczy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać m.in.: informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (pkt 3b); opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5); określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 6); porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na: a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobraz, c) dobra materialne, d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, e) formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych, f) elementy wymienione w art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b, jeżeli zostały uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub jeżeli są wymagane przez właściwy organ, g) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-f (pkt 6a); uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a (pkt 7); datę sporządzenia raportu, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów – imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów (pkt 19). Odnosząc się do tej grupy zarzutów, wskazać należy, że sądy administracyjne nie poddają merytorycznej ocenie ustaleń faktycznych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ocena raportu dotyczy zasadniczo jego strony formalnej, w szczególności kwestii, czy jest on kompletny i spójny w świetle wymogów określonych w treści art. 66 u.o.o.ś. (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11; 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 602/14). Jeżeli złożony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odpowiada, w ocenie organu, przepisom prawa, to znaczy jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest konieczna szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ dokonał oceny, że jest on zupełny, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/16). Kwestionowany w sprawie raport, wielokrotnie w toku postępowania uzupełniany, jest kompletny. Jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, argumentacja stron kwestionujących raport musi spełniać wymogi stanowiące pochodną specyficznej roli tego dokumentu. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym. Jego swoisty charakter wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Jak już wskazano, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, nie musi być szczegółowo oceniany przez organ. Organy administracji publicznej nie są zatem zobowiązane do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji, gdy dysponują opinią, którą uznają za wiarygodną i zupełną (por. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2661/17; 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11). W rozpoznawanej sprawie, wobec ustaleń że raport jest kompletny, trafnie uznano, że nie ma potrzeb odwoływania się do innych środków dowodzenia. Organy administracji publicznej mają bowiem obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów, aby przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, które nie zostały należycie uprawdopodobnione (por. wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1446/14; 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/14). Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08). Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być zatem gołosłowne, tylko powinny być poparte kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Podważenie ustaleń raportu wymaga, co do zasady, przedstawienia równie kompleksowej analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy raportu. Organ, co do zasady, nie dysponuje zaś odpowiednią wiedzą specjalistyczną, aby móc w pełni ocenić wszystkie aspekty raportu (por. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13; 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12). W postępowaniu środowiskowym na inwestorze ciąży obowiązek przedstawienia dokumentu specjalistycznego (raportu), który podlega ocenie właściwego organu administracji. Jednocześnie w toku postępowania raport ten podlega uzgodnieniu przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska. Na podstawie posiadanych kompetencji i na podstawie uzgodnienia, właściwy w sprawie organ główny dokonuje samodzielnej oceny raportu i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie. Podważenie raportu wymaga więc od innych stron postępowania przedłożenia stosownych dowodów, które będą podlegały ocenie w toku postępowania administracyjnego. Strona nie może przenieść swoich obowiązków w tym zakresie na organ, np. przez złożenie wniosku o przeprowadzenie opinii z dowodu biegłego. Skuteczne zakwestionowanie wniosków wynikających z raportu wymagało zatem wykazania przez skarżącego inicjatywy dowodowej i przedłożenia dowodu sporządzonego z uwzględnieniem wiedzy specjalnej w postaci kontrraportu, sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w zakresie zagadnień ocenianych raporcie. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wariantów inwestycji w raporcie, wskazać należy, że wariantowanie polega na: przedstawieniu racjonalnych przeanalizowanych przez inwestora rozwiązań alternatywnych związanych z projektem, wielkością, skalą, lokalizacją, technologią przedsięwzięcia, porównaniu wpływu poszczególnych wariantów na środowisko oraz dokonaniu uzasadnionego wyboru jednej z opcji z uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego, czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa, albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie. Alternatywny wariant wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych, przy czym element ekonomiczny jest tylko jedną z przesłanek oceny wariantów i wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a zatem nie jest cechą zawsze przesądzającą o wyborze. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na porównanie i weryfikację wariantów. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym (por wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 376/21). W takiej sytuacji nie ma bowiem żadnego wyboru – żadnej alternatywy. Wobec powyższego, brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny, oznacza, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Racjonalny wariant alternatywny powinien zatem opierać się na racjonalnych przesłankach realizacji przedsięwzięcia. Wymagana jest tu racjonalność metodyczna, instrumentalna oraz racjonalność społeczna i związana z ochroną środowiska, obejmująca również cele i zasady prawne ochrony środowiska. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Stosownie do treści raportu (str. 42), racjonalny wariant alternatywny dla przedmiotowego przedsięwzięcia polega na innej lokalizacji oraz powierzchni [...], niż w wariancie inwestorskim. Autorzy przedmiotowej dokumentacji w Tabeli 5-1 Porównanie – różnice w zagospodarowaniu terenu wariantów 1 i 2 [...] (str. 42-48), szczegółowo zestawili dwie propozycje realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Oba warianty są możliwe do realizacji, zatem żaden z nich nie ma charakteru pozornego. Nie jest zatem właściwe wysuwanie twierdzeń, iż inwestor przedstawił jedynie wariant wnioskodawcy oraz wariant polegający na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Słuszna jest ocena organu, że w raporcie (str. 34) inwestor jedynie dodatkowo przedłożył wariant, polegający na niepodejmowaniu realizacji inwestycji. Z postanowień art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś. wynika bowiem, iż w raporcie należy przedstawić opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową. Informacje zawarte w przedmiotowej dokumentacji na str. 34 wynikały zatem z delegacji ustawowej. Według raportu (str. 35-39), wybór wariantu inwestorskiego poprzedzony był szczegółowymi analizami ekonomicznymi i funkcjonalnymi prowadzonymi przez [...]. Podstawowymi parametrami decydującymi o przebiegu trasy były prognozowane obciążenia potokami pasażerskimi. Przy wyborze wariantu lokalizacyjnego brano również pod uwagę aspekty środowiskowe (metody budowy w nawiązaniu do warunków geologicznych i hydrogeologicznych, emisja hałasu, emisja do powietrza, gospodarka wodnościekowa, wody powierzchniowe, emisja odpadów, drgania, zieleń, środowisko przyrodnicze, zabytki, dobra kultury). Z kolei na str. 40-49 raportu przedstawiono w sposób szczegółowy opis wariantu preferowanego oraz racjonalnego wariantu alternatywnego. Jak wskazują autorzy przedmiotowej dokumentacji (str. 42), układ komunikacyjny stacji [...], wyjść z [...] oraz przejść podziemnych został zaplanowany tak, aby tworzyły dogodne połączenie istniejących ciągów pieszych z przystankami komunikacji autobusowej i tramwajowej komunikacji miejskiej. Przyjęte rozwiązania umożliwiają zorganizowanie wygodnego, bezkolizyjnego i bezpiecznego ruchu oraz dostępu pieszych do infrastruktur – komunikacji miejskiej w rejonie planowanej inwestycji. W raporcie (str. 42-48) szczegółowo zestawiono dwie propozycje realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wariant preferowany oraz racjonalny wariant alternatywny różnią się od siebie zagospodarowaniem terenu [...]: powierzchnią [...], powiązaniem [...] z układem kolejowym PKP, czy też lokalizacją obiektów na terenie [...]. Logiczne jest zatem wywodzenie, że wskazana została jedna lokalizacja – [...], bowiem to właśnie zagospodarowanie terenu [...] stanowiło różnicę pomiędzy wariantem proponowanym przez inwestora oraz racjonalnym wariantem alternatywnym. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przez wnioskodawcę racjonalny wariant alternatywny wypełnia przesłanki określone w w/w przepisie u.o.o.ś. Trafnie wskazuje także organ, że analizując rzeczywisty wpływ planowanej inwestycji na środowisko nie można odnosić się wyłącznie do fragmentu zamierzenia budowlanego, ale do jego całości, z uwzględnieniem wszystkich kryteriów poddawanych ocenie, a nie tylko do wybranych odcinków. Powyższe oznacza, iż w przypadku przedsięwzięć liniowych zróżnicowanie wariantów lokalizacyjnych pod względem wpływu na środowisko rozpatruje się w kontekście całokształtu inwestycji, a nie jego wybranych fragmentów. Wariantowanie tego rodzaju przedsięwzięcia nie oznacza jedynie zaproponowania trzech, całkowicie odmiennych, przebiegów danej trasy. Ponadto to inwestor, a nie pozostałe strony postępowania, określa przebieg trasy planowanego przedsięwzięcia. Dopuszczalne są zatem sytuacje, w których proponowane przez inwestora warianty realizacji inwestycji posiadają częściowo jednakowy przebieg. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż wariantowanie lokalizacyjne przedsięwzięć liniowych ma na celu wypracowanie zróżnicowanych rozwiązań dla ochrony określonych dóbr istotnych ze środowiskowego punktu widzenia. Powyższe nie oznacza, że inwestor jest zobowiązany do automatycznego różnicowania wariantów przebiegu inwestycji w każdym punkcie usytuowania inwestycji tak, aby zasługiwały na miano wariantów alternatywnych. Wskazują również na to wyznaczniki racjonalności wariantów – dostosowania linii [...] do optymalnych potrzeb rozwoju [...] i potrzeb jego mieszkańców. Trafnie również wskazano, że organ określa warunki korzystania z zasobów środowiskowych dla inwestycji sprecyzowanej we wniosku, o którego zakresie decyduje wnioskodawca. Organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych rozwiązań technicznych i komunikacyjnych objętej wnioskiem inwestycji, czy jej przebiegu, gdyż jest to domena wnioskodawcy. Skoro organ ochrony środowiska nie posiada kompetencji uprawniających go do wprowadzania zmian koncepcyjnych w przedsięwzięciu stanowiącym przedmiot oceny oddziaływania na środowisko, to nieuprawnione jest żądanie dotyczące dokonania zmiany przebiegu projektowanego odcinka [...], tj. skrócenia trasy, czy też lokalizacji zabudowy na gruntach niższej klasy. W konsekwencji przedstawionej oceny za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony literą h. Przedstawione rozważania dowodzą, że raport nie jest obarczony brakami formalnymi. Ziściły się zatem przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone literami: i, j, które podnoszą naruszenie art. 82 u.o.o.ś. Przepis ten określa treść i elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według art. 82 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić. Użyte w owym przepisie sformułowanie "może" wskazuje, że to od uznania właściwego organu administracji zależy, czy taki obowiązek nałoży na inwestora. Powyższe nie oznacza oczywiście dowolności po stronie organu, bowiem nakłada obowiązek uzasadnienia zajętego stanowiska. Całokształt okoliczności sprawy dowodzi jednak, że nieskorzystanie z owej kompetencji przez organy nie mogło być uznane za naruszenie prawa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony literą k, podnoszący naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b. u.o.o.ś. Przepis ten określa elementy dodatkowe uzasadnienia decyzji środowiskowej. Uchybienia w tym zakresie nie mogły mieć wpływu na poprawność podjętych w sprawie decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony literą m, podnoszący naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 191 TFUE i art. 2 ust. 1 Dyrektywy. Przepisy art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. ustanawiają zasady: prewencji (art. 6 ust. 1) i przezorności (art. 6 ust. 2). Z kolei art. 191 TFUE składa się z czterech ustępów o różnej treści normatywnej, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Natomiast art. 2 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że: "Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4". Tak skonstruowany zarzut nie mógł spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Oddziaływanie inwestycji na środowisko nie oznacza bowiem niemożności jej realizacji, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie. W konsekwencji za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią w istocie procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że sporządzony raport spełnia wszelkie wymogi stawiane tego rodzaju dokumentowi. Ocena zaś prawidłowości poszczególnych elementów raportu oraz etapów postępowania wyjaśniającego w sprawie została dokonana powyżej – przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania – Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. np. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 887/12). Dodatkowo zauważyć także należy, iż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. Brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz w/w uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.