III OSK 2261/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 296/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2022 r., nr DI-KZP.401.32.2022.eg w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 296/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 1 grudnia 2022 r., nr DI-KZP.401.32.2022.eg utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 15 marca 2022 r., znak DL.DI.7061.10.2021.AS w sprawie ustalenia wymiary kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Starosty Jaworskiego z 15 lutego 2018 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 298 ust. 1 p. 5, art. 299 ust. 1 p. 1 i ust. 2, art. 300 ust. 1, 2 i 4, art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz przepisów Załącznika nr 7 (Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego) ust. 2 pkt 2 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, oraz pomiarów ilości pobieranej wody, w zw. z art. 7 oraz art. 7a § 1 oraz art. 77 w zw. z art. 127 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowy niewłaściwego sposobu dokonania pomiarów z uwagi na błędny dobór lokalizacji dla pomiaru hałasu oznaczonego punktem 3, bowiem punkt ten wyznaczono na terenie działki związanej z budynkiem nr [...], który nie pełni funkcji mieszkalnej, a gospodarczą, tym samym nie sposób go uznać za budynek objęty ochroną przed hałasem, o jakim mowa w przywołanej regulacji prawnej - przy czym Sąd I instancji podzielił nieprawidłową ocenę organu, że znaczenie ma nie stan rzeczywisty, a stan wynikający wyłącznie z mpzp, co narusza tak zasadę prawdy obiektywnej, jak i zasadę wykładni wątpliwości na korzyść strony i zgodnie z jej słusznym interesem, jak również bezpodstawnie ocenił, że ciężar dowodu spoczywał w postępowaniu administracyjnym na skarżącej; 2) art. 189b k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że przepisy te nie mają zastosowania do kar biegnących, gdyż określają one wyłącznie wysokość dobową kary. Spółka zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 ust. 1 p. 1) pp. a) i c)" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez brak uwzględnienia skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, która naruszała tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, jak również poprzez oddalenie skargi, która była zasadna. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie błędnie uznał za prawidłowe postępowanie organu II instancji (I zresztą także) w zakresie prawidłowości doboru punktu pomiarowego oznaczonego numerem 3, gdzie w miejsce uwzględnienia rzeczywistej funkcji obiektu, organy kierowały się wyłącznie zapisami mpzp, a to wskutek braku ustalenia prawdy obiektywnej i przyjęcia w miejsce tego prawdy formalnej, jak również w związku z zastosowaniem wykładni na niekorzyść obowiązanego. Nieprawidłowo więc ocenił WSA w Warszawie, że organy prawidłowo dobrały punkt 3 do pomiaru, oceniając przeznaczenie budynku zgodnie z zapisami mpzp, skoro można było - zgodnie ze słusznym interesem strony oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - ustalić rzeczywiste przeznaczenie budynku i tym samym ustalić prawidłowo punkt pomiaru, gdzie mogło to dać zupełnie inny wynik pomiaru. Spółka wskazała, że nieprawidłowe postępowanie organu II instancji, które powinno zostać dostrzeżone przez WSA, powinno więc zmierzać do powtórzenia pomiaru z prawidłowym doborem punktów pomiarowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma w tym zakresie podstaw do przeniesienia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym na skarżącą, jak czyni to w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, albowiem to na organach obu instancji spoczywał obowiązek przeprowadzenia całości postępowania dowodowego, i choć strona ma oczywiście w postępowaniu możliwość zgłaszania dowodów, to brak inicjatywy dowodowej ze strony postępowania nie zwalnia organów od obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny odmiennej, dokonał więc oceny błędnej. Następnie wskazano, że uzasadniając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji w sposób błędny dokonał wykładni przepisów art. 189f i art. 189b k.p.a., co w efekcie skutkowało jego niezastosowaniem oraz uznaniem, że podjęta decyzja przez GIOŚ jest prawidłowa. Tymczasem prawidłowa wykładnia art 189f k.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 powinna skutkować jego zastosowaniem i ustaleniem, że przepisy art. 189b oraz art. 189f k.p.a. mają zastosowanie do wszystkich kar administracyjnych, co oznaczało, że decyzja organu wobec braku rozważenia zasadności odstąpienia od wymierzenia stronie skarżącej kary biegnącej w wysokości 200,45 zł/dobę za przekroczenie w porze dnia o 9,5 dB dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Starosty Jaworskiego ustalonej w zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej, winna zostać uchylona przez WSA w całości. Pismem z 17 sierpnia 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – GIOŚ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej został oparty na naruszeniu prawa materialnego, co wynika wprost ze stwierdzenia, że zarzut ten został postawiony w ramach naruszenia "przepisów prawa materialnego". Przy czym wbrew wstępnej części zarzutów nie dotyczy on naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, ale w wyniku niewłaściwego ich zastosowania. Faktycznie w zarzucie tym kwestionuje się ustalenia stanu faktycznego sprawy, na co mogą wskazywać wyliczone w nim jako podstawy skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: .k.p.a.). Z powyższego wynika, że konstrukcja omawianego zarzutu jest nieprawidłowa i nie odpowiada wymaganiom stawianym w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a oraz w art. 176 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Mając na względzie, że w powyższym zarzucie skargi kasacyjnej powołano także jako podstawę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazując na błędy, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy dało to podstawę do rozpoznania powyższego zarzutu także jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwy dobór punktu pomiarowego nr 3, bowiem punkt ten wyznaczony został, jej zdaniem, na terenie działki związanej z budynkiem nr [...], który jest budynkiem gospodarczym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, w oparciu o jakie rozwiązania prawne skarga kasacyjna kwestionuje lokalizację tego punktu pomiarowego. Powołanie w zarzucie ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobranej wody (bez podania, o który konkretny paragraf tego rozporządzenia chodzi) nie spełnia powyższych wymagań, tym bardziej, że wymieniony Załącznik nr 7 składa się z wielu punktów, które nie zostały w zarzucie doprecyzowane. Od autora skargi kasacyjnej należy oczekiwać wskazania przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Już powyższa okoliczność przesądza o niezasadności tak sformułowanego zarzutu. Podkreślić także należy, że nieuprawnionym jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego jedynie w oparciu o postanowienia planu miejscowego, Sąd ten bowiem wziął także pod rozwagę faktyczne zagospodarowanie terenu. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, która norma prawna z podaniem konkretnego przepisu miałaby rodzić wątpliwości co do jej treści, które to wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej kasacyjnie. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię to jest art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 300 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu (art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś.). W myśl zaś art. 299 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych. O stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów (art. 299 ust. 2 p.o.ś.). Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej (art. 300 ust. 1 p.o.ś.). Wymiar kary biegnącej ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, uwzględniając przekroczenie lub naruszenie w skali doby (art. 300 ust. 2 p.o.ś.). W decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny; wymiar kary biegnącej; termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia (art. 300 ust. 4 p.o.ś). Kary, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 5, wymierza się odrębnie dla pory dnia i pory nocy (art. 315 ust. 1 p.o.ś.). Przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikiem LAeq D lub LAeq N przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub pory nocy (art. 315 ust. 2 p.o.ś.). Przez porę dnia i porę nocy rozumie się odpowiednie przedziały czasu, o których mowa w art. 112a pkt 2 (art. 315 ust. 3 p.o.ś.). Z przytoczonych przepisów wynika, że jako podstawę skargi kasacyjnej powołano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12). Odnosząc powyższe do wskazanego zarzutu należy stwierdzić, iż skarżąca wymienia szereg przepisów, ale w istocie nie odnosi się do nich w treści uzasadnienia, co uniemożliwia uwzględnienie takiego zarzutu. Ponadto skoro stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony to nie można twierdzić, że brak było podstaw do ustalenia wymiaru kary biegnącej. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189 f k.p.a. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem wymiaru kary biegnącej w oparciu o art. 300 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 302 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, albo za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Mamy w tym przypadku do czynienia z dwuetapowością przy wymierzeniu kary biegnącej, a dopiero decyzja wydana w oparciu o art. 302 ust. 1 p.o.ś. określa ostatecznie wymiar kary administracyjnej i to wobec tak określonej kary mogą być stosowane rozwiązania zawarte w k.p.a. odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych. Decyzja wydana w oparciu o art. 300 ust. 1 p.o.ś. ustala bowiem tylko część składową administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 302 ust. 1 p.o.ś. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c, czy też art. 151 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.