III OSK 2233/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/22 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 15 czerwca 2022 r. nr DWEW-WSPE.495.17.2022.KT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od T. S. na rzecz Ministra Edukacji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1365/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 15 czerwca 2022 r., nr DWEW-WSPE.495.17.2022.KT oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia 14 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. S. wnioskiem z dnia 9 marca 2022 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 20 marca 2014 r. nr 114/2013/2014 o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na okres wychowania przedszkolnego oraz orzeczenia z dnia 6 września 2018 r. nr 05/2018/2019 o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na I etap edukacyjny, wydanych przez zespół orzekający działający w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...], dotyczących jego córki. [...] Kurator Oświaty, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr 33, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń. Minister Edukacji i Nauki, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 14 kwietnia 2022 r., wskazując, że orzeczenie z dnia 20 marca 2014 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na okres wychowania przedszkolnego oraz z dnia 6 września 2018 r., wydane na I etap edukacyjny utraciły już swoją moc. Aktualnie córka wnioskodawcy posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na okres do ukończenia II etapu edukacyjnego, zatem wydane wcześniej orzeczenia nie są podstawą do organizacji kształcenia specjalnego, w szkole do której uczęszcza, gdyż zostały już wykonane. W związku z powyższym brak jest możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wcześniejszych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 529, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy upływ okresu na jaki zostały wydane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowi przesłankę negatywną dla możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności owych orzeczeń. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność aktu administracyjnego (art. 156–art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku utraty mocy obowiązującej w wyniku upływu czasu czy wskutek wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia danego aktu (art. 162 k.p.a.), nie pozwalają na uznanie za bezprzedmiotowe postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji (aktowi), która już utraciła moc swojego obowiązywania. Utrata ważności danego aktu, czy to na skutek stwierdzenia jego wygaśnięcia, czy to na skutek upływu czasu na jaki został wydany, nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tego aktu. Dany akt, nawet po upływie okresu jego obowiązywania, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym (nawet jeśli nie wywołuje już obecnie skutków prawnych czy faktycznych). Nadal przecież istnieje możliwość powoływania się na ów akt, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie. Zupełnie inaczej natomiast rzecz się przedstawia w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (innego aktu). Normujący tę problematykę art. 156 k.p.a. łączy ze stwierdzeniem nieważności skutek w postaci pominięcia w sferze normatywnej (prawa materialnego) skutków, które wywołała wadliwa decyzja. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne – które dotąd były uznawane za skutki prawne – przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji, są więc znacznie dalej idące, niż konsekwencje utraty jej mocy obowiązującej wskutek upływu czasu czy też wskutek stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ. Upływ czasu zatem, w jakim obowiązywały sporne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, nie zdezaktualizował interesu prawnego strony, w żądaniu stwierdzenia nieważności tych orzeczeń ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Edukacji i Nauki, który wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.: a) w zw. z art. art. 61a k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ zastosował art. 61a k.p.a., a powinien był zastosować art. 156-159 k.p.a., podczas gdy organ prawidłowo na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania; b) w zw. z art. 61a k.p.a. polegające na przyjęciu, że "upływ czasu, w jakim obowiązywały sporne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, (...) nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego podczas gdy, przyjąć należy, że jest to inna uzasadniona przyczyna, tj. brak przedmiotu postępowania, gdyż orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres w jakim zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego, tj. okres wychowania przedszkolnego, roku szkolnego albo etapu edukacyjnego - w niniejszej sprawie: "do podjęcia nauki szkolnej" - orzeczenie z dnia 20 marca 2014 r. o potrzebie kształcenia specjalnego oraz "do ukończenia I etapu edukacyjnego" - orzeczenie z dnia 6 września 2018 r., które córka skarżącego już zakończyła, jest ona już bowiem na innym (kolejnym) etapie edukacyjnym i nie może powrócić w kształceniu zarówno do etapu - do czasu "do podjęcia nauki szkolnej", jak i "do ukończenia I etapu edukacyjnego" czyli edukacji wczesnoszkolnej obejmującej klasy I-III szkoły podstawowej; 2. art. 156-159 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że organ w sposób niewłaściwy nie zastosował art. 156-159 k.p.a. oraz polegające na przyjęciu, że "upływ czasu, w jakim obowiązywały sporne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, nie zdezaktualizował interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tych orzeczeń", podczas gdy nie jest możliwe zniwelowanie skutków prawnych specyficznego aktu jakim jest orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, które to kształcenie na każdym z etapów edukacyjnych zostało już zrealizowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, które realizuje się w ściśle określonym w orzeczeniu czasie. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres wychowania przedszkolnego, roku szkolnego albo etapu edukacyjnego. Orzeczenia te zawierają zatem zalecenia dostosowane do potrzeb dziecka i ucznia, które na danym etapie edukacyjnym zostały już zrealizowane, a etapy edukacyjne, które są przedmiotem tych orzeczeń zakończyły się. Oznacza to, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania, którym jest okres czasu - dany etap edukacyjny, na jaki zaskarżone orzeczenia zostały wydane i które już się zakończyły. Z powodu zaistnienia przesłanki przedmiotowej, tj. zakończenia okresu i etapu edukacyjnego, na które zostały wydane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego należało odmówić wszczęcia postępowania w wprawie stwierdzenia ich nieważności. Ponadto orzeczenia w okresie ich obowiązywania powodowały określone skutki prawne związane z organizacją kształcenia specjalnego oraz finansowaniem tego kształcenia. Działań w tym zakresie nie można cofnąć, nawet w razie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń. Zatem upływ czasu ma decydujące znaczenie w wypadku orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Dlatego też założenie Sądu, że "upływ czasu, w jakim obowiązywały sporne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, nie zdezaktualizował interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tych orzeczeń" jest błędne. Każdy z etapów edukacyjnych, na jakie były wydawane orzeczenia zakończył się i brak jest podstawy prawnej do powrotu do tych etapów edukacyjnych, w celu rozpoznania wniosków o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet, gdyby przyjąć, że możliwe byłoby stwierdzenie nieważności orzeczeń, to postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego musiałoby zostać umorzone z powodu braku przedmiotu postępowania czyli, w tym przypadku danego etapu edukacyjnego, który uczennica już zakończyła. Rozpoczęła bowiem kolejny etap edukacyjny, na który również wydano orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych zarzutami granicach, uznać należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a., z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy mieć jednak na względzie, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. Jeśli w ramach tej fazy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji okaże się, że wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, to organ zobowiązany jest odmówić jego wszczęcia w oparciu o art. 61a k.p.a. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Redakcja art. 61a § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowych, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz przedmiotowych, gdy zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Takie przypadki zachodzą w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w formie decyzji. Istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, że jej ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. Oznacza to, że organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym - nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19). Przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazać należy, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespół orzekający działający w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach Prawa oświatowego stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieść również należy, że postępowanie w przedmiocie orzeczeń i opinii o potrzebie kształcenia specjalnego wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, jest postępowaniem administracyjnym, toczącym się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem odrębności proceduralnych wynikających z Prawa oświatowego lub rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2061). Taką odrębnością przewidzianą w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, jest § 13 ust. 4, zgodnie z którym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres wychowania przedszkolnego, roku szkolnego albo etapu edukacyjnego. Przepis ten określa zatem okres ważności orzeczenia wydanego przez zespół. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., II OSK 120/16, w którym podkreślono, że wskazanie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tą decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (p. wyroku NSA z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1465/05). Sytuacja taka występuje wówczas, gdy decyzja, w której termin ważności został określony jest decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że orzeczenia których stwierdzenia nieważności wnosił skarżący, były orzeczeniami ostatecznym (skarżący nie wnosił od nich odwołania) i dotyczyły określonych etapów edukacyjnych, tj. okresu wychowania przedszkolnego i okresu do ukończenia I etapu edukacyjnego. Orzeczenia te po upływie okresu (etapu), na który zostały wydane przestały obowiązywać w obrocie prawnym. Jeżeli decyzja w jakikolwiek sposób przestaje istnieć w obrocie prawnym, postępowanie weryfikacyjne traci swój przedmiot i nie może się dalej toczyć. Brak przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego stanowi zatem inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności nie może być wszczęte, a więc zachodzi podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia postępowania. Za prawidłowe należy zatem uznać zaskarżone w sprawie postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.