III OSK 223/26

Dnia 11 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 663/25 w sprawie ze sprzeciwu H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.F.406.916.2023 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) oddala wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego; 2) oddala skargę kasacyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.F.406.916.2023, po rozpoznaniu odwołania H.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej w skrócie: "skarżący" lub "strona") od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] (dalej w skrócie: "Zarząd ZM" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 20 listopada 2023 r. nr CZO.0643.2.17.2021 w przedmiocie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3605,82 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 roku na terenie Gminy [...] wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji całkowicie pominął określoną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w tym przepisie. W dniu 23 czerwca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od w/w decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, bowiem na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. mógł uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie uchylić decyzję i odstąpić od wymierzenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 663/25 oddalił sprzeciw w całości. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że nie było podstaw do uznania, że nie otworzył się termin do wniesienia sprzeciwu w tej sprawie. Sprzeciw, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie jest zatem przedwczesny, a więc nie może podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem Kolegium dostrzegło zasadnicze uchybienia procesowe organu pierwszej instancji na etapie postępowania dowodowego (gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie – w kontekście całkowitego braku rozpatrzenia kwestii, o których mowa w art. 189f k.p.a. – przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to nie mogło merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że Zarząd ZM całkowicie pominął określoną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania zawartych w tym przepisie przesłanek. W rozpoznawanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. W tym stanie rzeczy, WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art.64a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji w sprawach wszczętych sprzeciwem nie jest władny do badania, czy zostały spełnione warunki formalne, którym sprzeciw musi odpowiadać, w tym czy w ogóle rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreślił, że w tej sprawie bieg terminu do wniesienia sprzeciwu w ogóle się nie rozpoczął, bowiem Kolegium nie rozpoznało wniosku strony o uzupełninie decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, postanowienie Kolegium z dnia 31 marca 2025 r. odmawiało uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, do czego Kolegium nie było w ogóle uprawnione, a w konsekwencji orzeczenie to – jako wadliwe – nie stanowiło odpowiedzi na wniosek strony, co winien był stwierdzić Sąd pierwszej instancji, badając dopuszczalność wniesionego sprzeciwu. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2026 r. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 931/25 zadał pytanie prejudycjalne do TSUE w sprawie analogicznej do niniejszej, tj. dotyczącej nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przez Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podniesiona we wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania kwestia, przedstawiona do rozpoznania TSUE, nie była przedmiotem badania w tej sprawie ani przez WSA w Poznaniu, ani też przez Kolegium, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie poczynił ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego też przedwcześnie zastosował przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, jak już wyżej wskazano, NSA ocenia zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tych okolicznościach nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej, a wniosek o zawieszenie postępowania należało rozpatrzyć odmownie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64c § 1 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W świetle art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji winien był stwierdzić wadliwość postanowienia Kolegium z dnia 31 marca 2025 r., które w istocie nie stanowiło odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie zaskarżonej decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r., a w konsekwencji winien był odrzucić sprzeciw jako wniesiony przedwcześnie. Powyższy zarzut jest niezasadny, bowiem WSA w Poznaniu dokonał prawidłowej kontroli formalnej wniesionego sprzeciwu. Pismem z dnia 3 czerwca 2025 r. skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. co do: 1) rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie terminu, w jakim organ pierwszej instancji winien sprawę ponownie rozpoznać; 2) pouczenia, poprzez wskazanie, czy i w jakiej ewentualnie wysokości skarżący winien wnieść opłatę od sprzeciwu od decyzji, skierowanego do WSA w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. nr SKO.F.406.525.2024, wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Kolegium sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r., poprzez zastąpienie dotychczasowego pouczenia (o przysługującej skardze) pouczeniem o przysługującym sprzeciwie (trybie i terminie jego wniesienia) oraz wysokości wpisu stałego (100 zł). Z kolei postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. nr SKO.F.406.212.2025, wydanym na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., Kolegium stwierdziło, że "(...) po rozpatrzeniu wniosku pana H.S. w przedmiocie uzupełnienia decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 20 listopada 2023 r. nr CZO.0643.2.17.2021 w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej orzekło: odmówić uzupełnienia powyższej decyzji". Wprawdzie w osnowie tego postanowienia Kolegium błędnie określiło przedmiot wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca 2024 r., to jednak nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że była to oczywista omyłka i w istocie rozpoznany został wniosek skarżącego o uzupełnienie decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r., uchylającej decyzję Zarządu ZM z dnia 20 listopada 2023 r. Powyższe potwierdza także treść uzasadnienia przedmiotowego postanowienia. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że stwierdzone niedostatki postanowienia z dnia 31 marca 2025 r. nie mogły świadczyć o jego istotnej wadliwości, a w szczególności nie mogły prowadzić do uznania, że wniosek strony z dnia 3 czerwca 2024 r. nie został rozpoznany, a więc że żądanie uzupełnienia decyzji nadal nie zostało rozpatrzone. Należy również zwrócić uwagę, że w postanowieniu z dnia 31 marca 2025 r. Kolegium podkreśliło, iż nie było możliwe formalne uzupełnienie decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. co do pkt 2 wniosku, tj. w zakresie pouczenia co do opłaty od sprzeciwu, bowiem pierwotne pouczenie dotyczyło skargi, a zatem należało je w pierwszej kolejności sprostować (co uczyniono w postanowieniu z dnia 28 lutego 2025 r.), a nie uzupełnić. Z uwagi na fakt sprostowania decyzji co do pouczenia o sprzeciwie, wniosek o jej uzupełnienie w tym zakresie stał się bezprzedmiotowy. Odnośnie natomiast do pkt 1 wniosku z dnia 3 czerwca 2024 r., Kolegium wskazało, że zakreślenie terminu, w jakim organ pierwszej instancji winien sprawę ponownie rozpoznać, nie jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, dlatego też decyzja z dnia 30 kwietnia 2024 r. nie może zostać o ten element uzupełniona. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W świetle natomiast art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Skoro zatem Kolegium, działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. odmówiło uzupełnienia decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. (postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 9 czerwca 2025 r.), to zastosowanie miał w tej sytuacji przepis art. 111 § 2 k.p.a. Sprzeciw został w konsekwencji wniesiony w terminie określonym w art. 64c § 1 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 111 § 2 p.p.s.a., bowiem miało to miejsce w dniu 23 czerwca 2025 r. W konsekwencji WSA w Poznaniu zasadnie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.