III OSK 214/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 24 października 2024 r. sygn. akt I SA/Op 529/24 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.40.3954.2023.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 października 2024 r. sygn. akt I SA/Op 529/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.40.3954.2023.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 31 października 2023 r., nr SKO.40.1518.2023.oś, w pkt 2 zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 217,50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego a w pkt 3 zwrócił skarżącej 1 zł tytułem nadpłaconej opłaty kancelaryjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy Lubsza (dalej: "Wójt") decyzją z 30 sierpnia 2022 r. nr OŚ.6220.2.2022, wydaną na wniosek [...] Polska sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor"): w pkt 1 stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]" a w pkt 2 określił, na rzecz inwestora, warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia w zakresie szczegółowo opisanym w rozstrzygnięciu decyzji. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenach upraw polowych i ogrodniczych. Inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Na inwestycję składają się systemy fotowoltaiczne, pozwalające na wytwarzanie energii elektrycznej przy pomocy ogniw fotowoltaicznych o łącznej mocy do 135 MW. Powierzchnia przeznaczona pod przedsięwzięcie wyniesie około 140 ha. Od decyzji Wójta nie wniesiono odwołania, skutkiem czego uzyskała ona walor decyzji ostatecznej. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), to jest wydanie decyzji z "rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem skarżącej, decyzja Wójta została wydana wbrew zasadom wynikającym z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") oraz § 8 ust. 10 uchwały Nr XIX/133/2008 Rady Gminy Lubsza z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza (Dz. Urz. Woj. Op. z 2008 r. Nr 42 poz. 1525 ze zm., dalej: "MPZP"), a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Budowa farmy fotowoltaicznej planowana jest bowiem na terenach objętych w MPZP zakazem zabudowy z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie. Ponadto farma fotowoltaiczna będzie zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, dla której w MPZP ustalono 3 klasę standardu akustycznego. Decyzją z 31 października 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 30 sierpnia 2022 r. argumentując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 k.p.a. Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z 31 października 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest to, czy planowana elektrownia stanowi obiekt infrastruktury technicznej (jak twierdzi Wójt), czy też nie (jak twierdzi skarżąca), a tym samym, czy jej budowa byłaby zgodna z MPZP (takie jest stanowisko Wójta), czy też nie (takie jest stanowisko skarżącej). Organ stanął na stanowisku, że pojęcie "infrastruktury technicznej" jest niejednoznaczne i było w orzeczeniach sądów administracyjnych różnie interpretowane. Zatem w sprawie nie zaistniało oczywiste (rażące) naruszenie prawa. Natomiast zagadnienie hałasu wytwarzanego przez planowane urządzenia było przedmiotem analizy Wójta, który ustalił, że ogniwa fotowoltaiczne oraz infrastruktura towarzysząca w trakcie eksploatacji nie będą źródłem ponadnormatywnej emisji hałasu, a wyrażona przez stronę odmienna ocena przeprowadzonych przez organ dowodów nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Organ nie stwierdził również zaistnienia w sprawie innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 8 pkt 10 MPZP w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami MPZP narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia w zw. z § 18 ust.2 MPZP, polegającego na przyjęciu, że przedsięwzięcie dotyczące budowy farmy fotowoltaicznej jest zgodne z MPZP, przy jednoczesnym bezzasadnym przyjęciu, iż zostanie zachowana klasa 2 standardów akustycznych dla zabudowy mieszkaniowej położonej w odległości mniejszej niż 50 m od planowanej farmy fotowoltaicznej, co nie ma pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym; 3. art. 72 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, polegającego na przyjęciu, że możliwa jest lokalizacja i realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo braku uwzględnienia realizacji takich obiektów w opracowaniu prognozy oddziaływania ustaleń planu miejscowego na środowisko przygotowanej wraz z projektem MPZP; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 dalej: "u.p.z.p.") w zw. z punktem 4 ujednoliconego tekstu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza" (dalej: "Studium"), stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XXVIII/268/2021 Rady Gminy Lubsza z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany Studium, polegającego na przyjęciu, że Studium jako dokument niemający waloru aktu prawa miejscowego nie ma znaczenia w tej sprawie, przy jednoczesnym przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa; studium jest aktem wiążącym gminę przy sporządzaniu MPZP a plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium; 5. zasad postępowania dowodowego, wskutek jego nieprzeprowadzenia: a) w celu zweryfikowania faktycznej odległości między farmą fotowoltaiczną a najbliższą zabudową jednorodzinną i terenami przeznaczonymi pod taką zabudowę. Podane w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej: "KIP") nieprawdziwe odległości zostały przyjęte w uzgodnieniach z Wodami Polskimi, RDOŚ i PPIS w Brzegu, co należy ocenić, iż organy te zostały wprowadzone w błąd, a opinie tych organów należy uznać za nieważne; b) w celu zweryfikowania zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu dla najbliższej zabudowy jednorodzinnej i terenów przeznaczonych pod taką zabudowę; c) ponadto, w zakresie Studium, organ w szczególności nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, jak też nie uwzględnił w swoich rozważaniach jego treści i nie dostrzegł, że minimalnym obowiązkiem organu było dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta i weryfikacja tego materiału pod kątem właściwie zinterpretowanych norm prawnych i okoliczności sprawy; 6. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia decyzji SKO bez wyjaśnienia szeregu okoliczności i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 7. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia decyzji Wójta bez wyjaśnienia okoliczności ustalenia zgodności zamierzenia z MPZP, w tym także w zakresie walorów krajobrazowych; 8. art. 108 § 2 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasad prowadzenia postępowania, poprzez brak pouczenia stron o możliwości złożenia zażalenia na wydane postanowienie w obwieszczeniu z 31 sierpnia 2022 r. o wydaniu postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując analizę stanu sprawy zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy elektrownia słoneczna stanowi "obiekt infrastruktury technicznej" i czy jej usytuowanie na terenach oznaczonych symbolem RP (tereny upraw polowych i ogrodniczych) jest zgodne z MPZP. Postanowienia MPZP mają w sprawie istotne znaczenie, ponieważ (zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może być wydana po stwierdzeniu przez właściwy organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP jeżeli plan ten został uchwalony. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że analizowane przedsięwzięcie polega na budowie farmy fotowoltaicznej, służącej do produkcji energii elektrycznej z energii słonecznej za pomocą ogniw fotowoltaicznych o mocy maksymalnej 135 MW, zajmującej obszar około 140 ha, na gruntach klas: IV, V, VI oznaczonych w MPZP jako tereny upraw polowych i ogrodniczych (RP). Okres użytkowania farmy fotowoltaicznej ma wynosić co najmniej 25 lat. Zdaniem Sądu I, instancji Wójt prawidłowo stwierdził w wydanej decyzji, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji wskazał, że na terenach upraw polowych i ogrodniczych obowiązuje zakaz zabudowy, a na zasadzie wyjątku dopuszczono jedynie budowę obiektów infrastruktury technicznej i urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie. Katalog obiektów "infrastruktury technicznej" w MPZP jest otwarty, przy czym gminne akty planistyczne do obiektów takich zaliczają również instalacje wykorzystujące odnawialne źródła energii służące ogrzewaniu budynków, co miało na celu ograniczenie emisji do powietrza zanieczyszczeń związanych ze spalaniem paliw w celu wytworzenia energii cieplnej. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno przepisy u.p.z.p., jak i wykonujące je przepisy MPZP z 2008 r. a także Studium, pod pojęciem "infrastruktury technicznej" nie postrzegały elektrowni słonecznej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Rada Gminy Lubsza, pomimo wprowadzanych ustawami ułatwień w zakresie realizacji inwestycji związanych z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii nie zmieniała w tym kierunku ani Studium, ani MPZP. Sąd I instancji stwierdził, że interpretacja MPZP dokonana w 2022 r. przez Wójta wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a polegająca na stwierdzeniu, że "infrastruktura techniczna" w gminie (w rozumieniu MPZP) to także farma fotowoltaiczna o powierzchni około 140 ha, nie znajduje żadnego oparcia w aktach planistycznych. Zdaniem Sądu I instancji prowadzi to do wniosku, że istotna w sprawie decyzja Wójta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, ponieważ planowana inwestycja jest wprost sprzeczna z postanowieniami MPZP dotyczącymi zakazu zabudowy na gruntach oznaczonych symbolem RP. Ewentualna realizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej skutkowałaby wieloletnią zabudową powierzchni gruntów i faktycznym wyłączeniem ich z produkcji rolnej na prawdopodobnie kilkadziesiąt lat, czemu sprzeciwiają się postanowienia MPZP. Konstatacja ta jest ponadto zbieżna z zasadą ochrony gruntów rolnych, polegającą na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 82), a także ze wskazanym w decyzji Wójta § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stwierdza, że "zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest rodzajem zabudowy przemysłowej". Sąd I instancji stwierdził, że słusznie podniosła skarżąca, że dopiero w uchwale Nr IV/51/2024 Rady Gminy Lubsza z 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza" przewidziano obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF. Zdaniem Sądu, zmiana Studium w 2024 r. jawnie potwierdza prawidłowość powyższej analizy, z której wynika, że organ planistyczny nie przewidział ani w Studium, ani w MPZP, budowy elektrowni słonecznej i aktualnie przystąpił do modyfikacji aktów wyznaczających szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego w Gminie w celu umożliwienia realizacji istotnego w sprawie przedsięwzięcia. Sąd I instancji stwierdził oczywistą sprzeczność decyzji Wójta z postanowieniami MPZP i wyjaśnił, że w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej SKO powinno ustalić, czy w sprawie ziściły się kumulatywnie wszystkie 3 przesłanki decydujące o nieważności decyzji, to jest oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołała decyzja. Dopiero potwierdzenie istnienia tych 3 przesłanek będzie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zauważył, że na podstawie akt sprawy nie sposób jest ocenić, w szczególności czy i jakie działania podjął inwestor dysponujący ostateczną decyzją Wójta warunkującą kolejne etapy procesu inwestycyjnego, a w dalszej konsekwencji procesu budowlanego (art. 72 ustawy środowiskowej). Nie więc nie jest jasne, jakie skutki już wywołała decyzja. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien też ocenić, czy decyzja Wójta została wydana z naruszeniem ustawowej zasady ochrony gruntów rolnych oraz, czy ewentualne zrealizowanie inwestycji stałoby jawnej w sprzeczności z innymi postanowieniami MPZP lub innymi zasadami planowania przestrzennego, niż te, na które wskazała skarżąca, albo regułami dotyczącymi ochrony krajobrazu. SKO zaskarżyło powyższy wyrok w części tj. w zakresie punktu 1. W skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, niekompletnego w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, tj. niewskazującego żadnego przepisu postępowania, który miałby być naruszony przez SKO, przy jednoczesnym uchyleniu obu decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji kwestii dotyczących: a. występujących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia "obiekt infrastruktury technicznej", b. możliwości przyjęcia różnych interpretacji obowiązującego w dniu wydania decyzji Wójta Gminy Lubsza nr OŚ.6220.2.2022 (tj. 30 sierpnia 2022 r.) MPZP w zakresie zgodności planowanego na terenach oznaczonych symbolem RP przedsięwzięcia obejmującego farmę fotowoltaiczną z ustaleniami MPZP,- które to kwestie zostały poddane wnikliwej analizie Kolegium w obu wydanych decyzjach; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, wewnętrznie sprzecznego, niespójnego, tj. przedstawienie przez Sąd I instancji wstępnych teoretycznych rozważań prawnych (dotyczących zasadniczych odmienności postępowania prowadzonego w trybie zwykłym od postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przesłanki oczywistości naruszenia prawa, a następnie dokonanie rozważań na gruncie rozpoznawanej sprawy z zupełnym pominięciem poczynionych rozważań prawnych w zakresie przesłanki oczywistości naruszenia prawa; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania obejmujących ocenę, czy decyzja Wójta została wydana z naruszeniem ustawowej zasady ochrony gruntów rolnych oraz, czy ewentualne zrealizowanie inwestycji stałoby w jawnej sprzeczności z innymi postanowieniami MPZP, niż te które wskazała skarżąca, albo regułami dotyczącymi ochrony krajobrazu, bez jakiejkolwiek uprzedniej oceny prawnej w tym zakresie; - podczas gdy ww. naruszenia przepisów postępowania uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W przypadku uznania przez NSA, że powyżej wskazane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, SKO zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: II. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym 30 sierpnia 2022 r.) i w zw. z postanowieniami § 7 ust. 1 pkt 11 i § 8 pkt 10 MPZP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "oczywistość" naruszenia prawa (jako jedna z przesłanek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) występuje w razie wydania decyzji sprzecznej z jedną z dwóch możliwych interpretacji przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego prowadzi do przyjęcia, że występowanie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie mających zastosowanie przepisów prawa (w tym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) nie pozwala na przypisanie decyzji przesłanki oczywistości naruszenia prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym 30 sierpnia 2022 r.) i w zw. z postanowieniami § 7 ust. 1 pkt 11 i § 8 pkt 10 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe było stwierdzenie oczywistego naruszenia wspomnianych przepisów MPZP, podczas gdy dopuszczalne było przyjęcie różnych interpretacji tych przepisów w zakresie ustalenia czy farmę fotowoltaiczną można zaliczyć to kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, a w konsekwencji przesądzenia o możliwości jej ulokowania na terenach oznaczonych symbolem RP na terenie Gminy Lubsza. Wobec zarzutów wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu. W przypadku uznania, iż zarzuty wskazane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu. W każdym przypadku Kolegium wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej oparto na obu przesłankach. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który między innymi uchylił obie decyzje SKO wydane w tzw. postępowaniu nieważnościowym odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 30 sierpnia 2022 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia "Farma fotowoltaiczna [...]". Decyzja Wójta z 30 sierpnia 2022 r. stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia oraz określała warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia w zakresie szczegółowo opisanym w rozstrzygnięciu decyzji. SKO wydając decyzje w postępowaniu nieważnościowym uznało, że pojęcie "infrastruktury technicznej" jest niejednoznaczne i było w orzeczeniach sądów administracyjnych różnie interpretowane. Zatem w sprawie nie zaistniało "rażące naruszenie prawa". Sąd I instancji z kolei rozpatrując skargę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie czy elektrownia fotowoltaiczna stanowi "obiekt infrastruktury technicznej" w rozumieniu MPZP i czy jej usytuowanie na terenach oznaczonych symbolem RP (tereny upraw potowych i ogrodniczych) jest zgodne z MPZP. Ta kwestia była o tyle istotna, gdyż zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może być wydana po stwierdzeniu przez właściwy organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP. Zdaniem Sądu I instancji, "(...) interpretacja planu miejscowego, dokonana w roku 2022 przez Wójta wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a polegająca na stwierdzeniu, że infrastruktura techniczna w gminie, w rozumieniu MPZP, to także farma fotowoltaiczna o powierzchni około 140 ha, nie znajduje żadnego oparcia w aktach planistycznych. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że istotna w sprawie decyzja Wójta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, ponieważ planowana inwestycja jest wprost sprzeczna z postanowieniami MPZP dotyczącymi zakazu zabudowy na gruntach oznaczonych symbolem RP" (uzasadnienie s. 11). Z kolei istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że skoro w orzecznictwie istniały rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia "obiekt infrastruktury technicznej" to nie można było uznać, że decyzja Wójta w sposób "rażący" (tj. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszała prawo. A skoro tak, to w sformułowanych postanowieniach MPZP dopuszczalne było uznanie iż na terenach oznaczonych na rysunku MPZP symbolem RP (grunty klas IV, V, VI i nieużytki), dopuszczono lokalizację farm fotowoltaicznych, które należało uznać za "infrastrukturę techniczną". 3. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych argumentów wskazujących na wadliwość zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Ze względu na sposób sformułowania skargi kasacyjnej do argumentów tych można odnieść się w sposób łączny. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stan faktyczny sprawy nie był sporny. Wskazać należy na kluczowe dla sprawy okoliczności sprawy: - decyzją z 30 sierpnia 2022 r. Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Farma fotowoltaiczna [...]" oraz określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia, ustalił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku do decyzji, jako jej integralną część; - planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. póz. 1839), zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; - sporne przedsięwzięcie zostało przewidziane na obszarze Gminy Lubsza na terenach upraw polowych i ogrodniczych na obszarze oznaczonym na rysunku MPZP symbolem RP (por. § 7 pkt 11 MPZP); - zgodnie z § 8 pkt 10 MPZP ilekroć w planie jest mowa o "przeznaczeniu na uprawy polowe i ogrodnicze" należy przez to rozumieć "(...) tereny rolne z zakazem zabudowy (za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie) oraz ochroną istniejących zadrzewień; dopuszcza się zalesienia na terenach wyznaczonych granicą rolno - leśną; przeznaczenie istniejące adoptowane: istniejące obiekty związane z działalnością rolniczą oraz produkcją leśną, istniejące maszty dla urządzeń telefonii komórkowej"; - planowane przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na terenie niezadrzewionym, niezamieszkanym i niezabudowanym, na użytkach stanowiących grunty klasy IV, V. VI; teren przedsięwzięcia otoczony będzie od zachodu, północy i północnego wschodu terenami upraw rolnych i ogrodniczych; - na przedmiotowym obszarze zlokalizowane zostaną systemy fotowoltaiczne pozwalające na wytwarzanie energii elektrycznej przy pomocy ogniw fotowoltaicznych o łącznej mocy do 135 MW włącznie, z odnawialnych źródeł energii (energia słoneczna); inwestor dopuszcza możliwość etapowej realizacji przedsięwzięcia; - przedsięwzięcie polega na budowie farmy fotowoltaicznej, służącej do produkcji energii elektrycznej z energii słonecznej za pomocą ogniw fotowoltaicznych o mocy maksymalnej 135 MW, zajmującej obszar około 140 ha, na gruntach klas: IV, V, VI oznaczonych w MPZP jako tereny upraw polowych i ogrodniczych (RP); okres użytkowania farmy fotowoltaicznej ma wynosić co najmniej 25 lat. Zdaniem NSA, zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że analizowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym (tzw. nieważnościowym). Tryb ten nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy co do istoty. Celem postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2749/24). Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga spełnienia łącznie 3 odrębnych elementów: po pierwsze oczywistości naruszenia prawa, po drugie uwzględnienia charakteru przepisu oraz po trzecie oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. W razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1828/23). SKO w zaskarżonych decyzjach odwołało się m.in. do postanowień MPZP i wskazało na brak legalnej definicji "infrastruktury technicznej". Przywołano także argument, iż stosunkowo niedawnego wprowadzono do polskiego porządku prawnego regulacje prawne dotyczące odnawialnych źródeł energii. Wskazano ponadto, że w orzecznictwie występowały zasadnicze rozbieżności dotyczących rozumienia pojęcia "infrastruktura techniczna" (w szczególności, czy w pojęciu tym mieszczą się tzw. odnawialne źródła energii) na gruncie przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy, encyklopedycznego znaczenia pojęcia "infrastruktury technicznej", znaczenia tego pojęcia na gruncie innych ustaw (np. ustawy prawo energetyczne, ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z orzecznictwa wynikało bowiem, że farmy fotowoltaiczne, tj. wytwarzające energię elektryczną ze źródła odnawialnego: - nie stanowi "urządzenia infrastruktury technicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16; wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 63/19; wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16; wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 838/16; wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/17; wyrok WSA w Kielcach z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 514/21); - stanowią "urządzenie infrastruktury technicznej" o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2093/23, wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; wyrok NSA z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22; wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 312/19; wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 940/17). Odnosząc się do tych argumentów, zdaniem NSA niedopuszczalne jest ustalanie i analizowanie innych możliwych interpretacji pojęcia "infrastruktura techniczna" występujących w orzecznictwie przy zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Czym innym są bowiem regulacje wynikające z interpretacji różnych szczegółowych ustaw a czym innym wykładnia pojęcia określonego w konkretnym MPZP, który należy oceniać w sposób całościowy (kompleksowy) w odniesieniu do jego systemowych uwarunkowań. W niniejszej sprawie nie można było zatem twierdzić o rozbieżnościach w orzecznictwie w zakresie pojęcia "infrastruktura techniczna", ale o nieuprawnionej i całkowicie błędnej wykładni postanowień MPZP dokonanej przez organy orzekające w sprawie. Czym innym jest bowiem "rozbieżność w orzecznictwie" a czym innym oczywiście "błędna wykładnia". Wskazane wyżej okoliczności nie stanowią o zasadności wydanych decyzji administracyjnych ale o prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który uchylił zaskarżone decyzje organów. Konstatacja taka wynika z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy elektrownia słoneczna stanowi "obiekt infrastruktury technicznej" i czy jej usytuowanie na terenach oznaczonych symbolem RP (tereny upraw polowych i ogrodniczych) było zgodne z MPZP. Postanowienia MPZP mają w sprawie istotne znaczenie, ponieważ - zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może być wydana po stwierdzeniu przez właściwy organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści MPZP co do przeznaczenia terenu, konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7148/21). Stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1951/24). Przedsięwzięciem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że Wójt prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia) zakwalifikowanym jako "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha". Podkreślić trzeba, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231). Stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 146/22). Po drugie – istotne znaczenie dla sprawy miała analiza postanowień MPZP, zgodnie z którym: - w § 7 ust. 1 pkt 11 MPZP organ planistyczny wskazał, że ustala się przeznaczenie terenów: tereny upraw polowych i ogrodniczych – RP; - ilekroć w planie jest mowa o przeznaczeniu: uprawy polowe i ogrodnicze - należy przez to rozumieć tereny rolne z zakazem zabudowy (za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie) oraz ochroną istniejących zadrzewień; dopuszcza się zalesienia na terenach wyznaczonych granicą rolno-leśną; przeznaczenie istniejące adoptowane: istniejące obiekty związane z działalnością rolniczą oraz produkcją leśną, istniejące maszty dla urządzeń telefonii komórkowej (§ 8 pkt 10 MPZP); - na terenie objętym MPZP, o ile przepisy działu II nie stanowią inaczej, dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej oraz sieci podziemnych infrastruktury tj.: wodociągów, sieci elektrycznych średnich i niskich napięć, gazowych średniego i niskiego ciśnienia, ciepłowniczych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i innych (§ 10 MPZP); - w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "RP" dział II MPZP "Ustalenia dla terenów" nie przewiduje postanowień odrębnych; - w § 22 MPZP (dotyczącym zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej) organ planistyczny w odniesieniu do infrastruktury technicznej wyszczególnił: ulice; wodociągi; sieci elektryczne; w zakresie ogrzewania: sieci cieplne, indywidualne niskoemisyjne źródła ciepła o sprawności min 70%, odnawialne źródła energii; w zakresie ścieków sanitarnych: sieci kanalizacji sanitarnej, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, przydomowe oczyszczalnie ścieków; sieci kanalizacji deszczowej; linie telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w Studium (z dnia wydania decyzji przez Wójta) zasadniczo brak było odwołań do "odnawialnych źródeł energii", z jednym jednak wyjątkiem. W treści ujednoliconego tekstu Studium stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Lubsza Nr XXVI11/268/2021 z 16 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza" wskazano, że "17. Granice obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kw, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Nie wyznacza się ze względu na brak ich występowania". Akt planistyczny nie przewidywał więc budowy na terenie Gminy elektrowni słonecznej. Natomiast w punkcie 3.1 "Zasady ochrony środowiska" organ planistyczny postanowił, że główne działania w zakresie gospodarki przestrzennej sprzyjające ochronie środowiska to: (...) ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z procesów energetycznego spalania paliw z palenisk domowych, poprzez właściwą termoizolację budynków oraz zastosowanie ekologicznych systemów ogrzewania o niskiej emisji spalin, z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii takich jak: energia pochodząca z biomasy, energia słoneczna, pompy cieplne itp.". Po trzecie - podkreślić trzeba, że MPZP, w części istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w dniu wydania decyzji przez Wójta, miał treść wynikającą z uchwały Nr XIX/133/2008 Rady Gminy Lubsza z 24 kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy postanowienia MPZP nie zostały zmienione (uchylone), mimo że Rada dokonywała później zmian w treści MPZP. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że Rada Gminy, podejmując powyższą uchwałę, zobowiązana była uwzględnić przepisy u.p.z.p. obowiązujące 24 kwietnia 2008 r. We wskazanym dniu przepisy u.p.z.p. nie zawierały regulacji odnoszących się wprost do odnawialnych źródeł energii. U.p.z.p. posługiwała się pojęciem "infrastruktury technicznej", lecz czyniła to w szczególności w kontekście: a) wyposażenia działki budowlanej w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12), b) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami (art. 10 ust. 1 pkt 13), c) kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5), d) zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10), e) realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy (art. 20 ust. 1). Same regulacje odnoszące się do odnawialnych źródeł energii zostały wprowadzone do u.p.z.p. wskutek późniejszych nowelizacji tej ustawy. Po czwarte – zgodnie z MPZP, na terenach upraw polowych i ogrodniczych obowiązuje generalny "zakaz zabudowy". Dopuszczalne jest wprowadzanie w planie miejscowym określonych ograniczeń lub zakazów w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów, zwłaszcza w sytuacji gdy w grę wchodzą użytki rolne, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na zasadzie wyjątku dopuszczono jedynie budowę "obiektów infrastruktury technicznej" i "urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie". Sam katalog obiektów infrastruktury technicznej w MPZP jest otwarty, przy czym gminne akty planistyczne do obiektów takich zaliczają również instalacje wykorzystujące odnawialne źródła energii służące ogrzewaniu budynków, co miało na celu ograniczenie emisji do powietrza zanieczyszczeń związanych ze spalaniem paliw w celu wytworzenia energii cieplnej. Z całą więc pewnością zarówno przepisy u.p.z.p., jak i wykonujące je przepisy MPZP z 2008 r., a także Studium, do pojęcia "infrastruktury technicznej" nie zaliczały elektrowni słonecznej. Dodatkowo, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, Rada Gminy Lubsza, pomimo wprowadzanych ustawami ułatwień w zakresie realizacji inwestycji związanych z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii nie zmieniała w tym kierunku ani Studium, ani postanowień MPZP. W związku z tym interpretacja MPZP dokonana w 2022 r. przez Wójta wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a polegająca na stwierdzeniu, że "infrastruktura techniczna" w gminie (w rozumieniu MPZP) to także "farma fotowoltaiczna" o powierzchni około 140 ha, nie znajduje żadnego oparcia w aktach planistycznych i stanowi nadużycie interpretacyjne MPZP. Stanowi też nieuprawnione rozszerzenie wyjątku od zakazu zabudowy poprzez szerokie rozumienie pojęcia "infrastruktura techniczna". Przypomnieć trzeba, że w prawie obowiązuje zasada exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy intepretować rozszerzająco). Zatem pojęcie "infrastruktura techniczna" jako wyjątek powinien być interpretowany w sposób ścisły a nie rozszerzający. Po piąte – w związku z tym, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że decyzja Wójta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Planowana inwestycja jest wprost sprzeczna z postanowieniami MPZP dotyczącymi zakazu zabudowy na gruntach oznaczonych symbolem RP. Wyjątki związane możliwością zabudowy poprzez "obiekty infrastruktury technicznej" czy "urządzenia służące gospodarowaniu wodą w rolnictwie" nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Realizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej skutkowałaby wieloletnią zabudową powierzchni gruntów i faktycznym wyłączeniem ich z produkcji rolnej na prawdopodobnie kilkadziesiąt lat, czemu sprzeciwiają się postanowienia MPZP formułując ogólny zakaz zabudowy na danym terenie. To z kolei jest wprost sprzeczne z zasadą ochrony gruntów rolnych, polegającą na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej: "u.o.g.r."). Zasadą jest zatem kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele ma charakter wyjątkowy. Wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 223/25). Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1380/21; wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21). Nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Dodatkowo należy podkreślić, że sam Wójt w decyzji wskazał na § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stwierdza, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest rodzajem "zabudowy przemysłowej". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, wedle którego istotą "urządzenia infrastruktury technicznej" jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 638/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 298/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/17). Już proste zestawienie obowiązujących aktów w gminie wyznaczających politykę przestrzenna gmin Lubsza, a także innych obowiązujących przepisów (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, itp.) dawało jednoznaczna odpowiedź, iż na terenie oznaczonym RP obowiązuje jako zasada "zakaz zabudowy" obejmujący farmę fotowoltaiczną będącą przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wydanie decyzji środowiskowej nie zgodnie z ustaleniami MPZP stanowi rażące i oczywiste naruszenia prawa (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Po szóste – w niniejszej sprawie istotną okoliczności było również to, że dopiero w uchwale Nr IV/51/2024 Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza" przewidziano obszary, na których dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz użytkowaniu terenu z wyłączeniem farm wiatrowych oznaczonych symbolem PEF. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że zmiana Studium w 2024 r. wprost potwierdza prawidłowość powyższej analizy, z której wynika, że organ planistyczny nie przewidział ani w Studium, ani w MPZP, budowy elektrowni słonecznej. Dopiero aktualnie przystąpił do modyfikacji aktów wyznaczających szczegółowe zasady zagospodarowania przestrzennego w gminie w celu umożliwienia realizacji istotnego w sprawie przedsięwzięcia. Po siódme – zdaniem NSA, prawidłowo Sąd I instancji wskazał na oczywistą sprzeczność decyzji Wójta z postanowieniami MPZP. W związku z tym prawidłowo również uchylił obie decyzje organu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał również na dalsze wytyczne, zgodnie z którymi w toku ponownego rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej SKO powinno ustalić: - czy w sprawie ziściły się kumulatywnie wszystkie 3 przesłanki decydujące o nieważności decyzji (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołała decyzja); - dopiero potwierdzenie istnienia tych przesłanek będzie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - czy i jakie działania podjął inwestor dysponujący ostateczną decyzją Wójta warunkującą kolejne etapy procesu inwestycyjnego, a w dalszej konsekwencji procesu budowlanego (art. 72 ustawy środowiskowej); - czy decyzja Wójta została wydana z naruszeniem ustawowej zasady ochrony gruntów rolnych oraz, czy ewentualne zrealizowanie inwestycji stałoby jawnej w sprzeczności z innymi postanowieniami MPZP lub innymi zasadami planowania przestrzennego, niż te, na które wskazała skarżąca, albo regułami dotyczącymi ochrony krajobrazu. Zdaniem NSA, wskazane wytyczne dla organu są zasadne. Tym bardziej nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji sporządził wadliwie i niekompletnie uzasadnienie i zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 13 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1965/25). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1573/23). Zdaniem NSA, okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez WSA oceną, nie mogła być skuteczną podstawą do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 1744/25). Podobnie dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1674/25). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zawarł przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko skarżącej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zostało przedstawione w sposób kompletny, jasny i logiczny wyjaśniający w jaki sposób wskazane przepisy maja zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz jak przebiegał tok rozumowania Sądu I instancji, który prowadził go do wydania zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku. 3. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. NSA oddalił również wniosek uczestniczki postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przypomnieć trzeba, że art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2-4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie w terminie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną a nie przez skarżącą osobiście.