III OSK 2118/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2719/23 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. Akt IV SA/Wa 2719/23, którym oddalono skargę w/w na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne; Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGWW) decyzją z [...] września 2023 r., [...] po rozpatrzeniu wniosku M.P., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z [...] czerwca 2023 r., znak: [...] - utrzymał ww. decyzję w mocy. Decyzją z [...] czerwca 2023 r. Prezes PGWW, po rozpatrzeniu wniosku M.P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., znak: [...] na piętrzenie wód w rzece W. do rzędnej [...] m n.p.m. na jazie w km [...] biegu rzeki W. dla potrzeb małej elektrowni wodnej w miejscowości [...], gmina [...]. Organ uznał, że nie zachodzą wskazane przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa, ale także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał, że organ nadzoru nie skontrolował zarzutu nieważności decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. wbrew wszelkim przesłankom dyskwalifikującym, z uwagi na niepodważalne fakty, tj. że: 1. ww. Dyrektor inicjował postępowanie o cofnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w 2010 roku jako administrator wód, a następnie sytuował się w roli organu odwoławczego, stąd istotnym jest kompletacja akt sprawy w zakresie żądanym przez stronę (na wcześniejszym etapie sugerował to WSA w Poznaniu); 2. ustalenie faktów rzekomego zniszczenia urządzeń wodnych w czasie powodzi w roku 2010 powierzono pseudobiegłemu (bez postanowienia dowodowego, bez zakreślonej tezy dowodowej) w roku 2015 - "Pseudoopinia jest ukrywana nadal"; 3. Skarżona decyzja zawiera wadę kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa materialnego albowiem przedłożono organom w postępowaniu zwykłym przeciwdowody w postaci wykazu mocy produkcyjnych w analizowanym zakresie, wykluczających forsowaną tezę, iż dochodziło do przekraczania dozwolonej rzędnej piętrzenia, w tym, w czasie fali powodziowej w maju 2010 r.; 4. Wydanie decyzji w postępowaniu zwykłym przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy tego wymaga wyraźnie przepis ustawy (wyjaśnienie sporych kwestii i uzgodnienie interesów stron i administracji), stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wyłącza jeden z pozostałych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie. Poza tym skarżący wskazał na naruszenie zasady zaufania, zasadę prawdy obiektywnej poprzez nieudostępnienie mu dokumentów. Zdaniem skarżącego powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru stwierdził, że Skarżącemu nie można przyznać racji. Prezes PGWW wskazał, że istota sprawy sprowadza się do kwestii zbadania przez organ w trybie postępowania nadzorczego, czy decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. została wydana ze wskazanym przez stronę rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nadal podtrzymywał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. do naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa, gdyż: decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. została wydana na podstawie niekompletnych dokumentów, a tym samym nie odzwierciedlających stanu faktycznego; organ nie udostępnił (wręcz ukrywał) wykonanej na zlecenie Starosty [...] opinii biegłego w sprawie; organ wydał decyzję bez uwzględnienia przeciwdowodów w sprawie; organ nie przeprowadził wymaganej przepisami ustawy rozprawy. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. W postępowaniu tym nie czyni się nowych ustaleń w sprawie, a jedynie kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zarzutu Strony wskazującej na podejrzenie braku kompletności akt sprawy, a tym samym braku zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, organ wskazał, że kwestia dotycząca cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. WSA w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi J.P. i M.P., wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 1054/16 uchylił poprzednią decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] do rzędnej [...] m n.p.m. na jazie w km [...] rzeki [...] dla potrzeb małej elektrowni wodnej w miejscowości [...], gmina [...], wydanego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2006 r. Organ zwrócił uwagę, że wśród zarzutów podniesionych przez skarżących ww. postępowaniu była m.in. kwestia "naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności wystąpienia powodzi w 2010 r. jaka miała miejsce w regionie [...] na skutek, której doszło do m.in. uszkodzenia znaku wodnego oraz przyczyniła się ona do zniszczenia rowów", jak i kwestia dotycząca "błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji. Jednakże w przywołanym powyżej wyroku Sąd wyraźnie podkreślił, że wadliwość uchylanej decyzji wynika z innych okoliczności niż podniesionych w skardze (decyzja ta nie zawierała zdaniem Sądu klarownego, jednoznacznego i czytelnego dla adresatów rozstrzygnięcia). Odnosząc się do okoliczności podnoszonej przez Stronę wskazano, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut "ukrywania" przez organy opinii biegłego, ponieważ "Opinia w sprawie skutków piętrzenia wód rzeki [...] na terenie [...]" sporządzona w maju 2016 r. na zamówienie Starosty [...] przez E.L. uprawnionego do projektowania, nadzoru i kierowania robotami w branży wodnokanalizacyjnej stanowi załącznik do akt sprawy Starosty [...] znak: [...] (poz. nr [...]). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż na etapie toczącego się od 2015 r. przed organami obu instancji postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego Strona była wielokrotnie informowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby strona z przysługującego jej prawa skorzystała. O możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie Skarżący został poinformowany również na etapie toczącego się przed Prezesem PGWWP postępowania nieważnościowego i z tego uprawnienia nie skorzystał. Strona domagała się jedynie sporządzenia przez organ nadzoru i doręczenia na wskazany adres metryki akt sprawy. Organ wyjaśnił, że art. 73 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i że te czynności dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, o czym Skarżący również został poinformowany w piśmie Prezesa PGWWP z [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] (pismo to pozostało bez odpowiedzi). Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący braku przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej. Organ w tym zakresie odwołał się do art. 89 k.p.a., który wskazuje okoliczności kiedy rozprawę należy przeprowadzić. Wyjaśnił ponadto, że Strona powołała orzeczenie wydane w innych warunkach prawnych, które nie mają zastosowania w sprawie. Podkreślono także, iż ustawa Prawo wodne nie nakłada na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak i nie wynika z akt sprawy, aby Skarżący wniosek w tym przedmiocie składał. Odnosząc się do poruszonej przez Stronę kwestii dotyczącej "zainicjowania postępowania w 2010 roku przez Dyrektora RZGW w [...] jako administratora wód" w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego Organ wskazał, iż objęta niniejszym postępowaniem nieważnościowym decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. (tj. decyzja organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów, zgodnie z przepisami art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) dotyczy postępowania wszczętego w 2015 r. przez Starostę [...] w związku z wykonaną, na podstawie art. 156 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., w dniu [...] lipca 2015 r. przez Dyrektora RZGW w [...], kontrolą gospodarowania wodami, dotyczącą małej elektrowni wodnej zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...] należącej do J. i M.P. Reasumując Organ wskazał, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wskazane przez Skarżącego naruszenie odnoszące się do niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, gdyż naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania nieważnościowego. Skarżący wniósł o: - "uchylenie, wymienionych powyżej Decyzji Organu Nadzoru, z uwagi na próbę zatuszowania przestępstwa o charakterze ciągłym, a to świadomy i premedytowany współudział Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki-Wodnej w [...] w tworzeniu fałszywych dowodów wespół ze Starostą [...] (...) i jednocześnie sytuowanie się w roli Organu Odwoławczego, z resetem materiału dowodowego kompletowanego od 2010 r."; -"wycofanie z obrotu prawnego Decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (...)"; - "skontrolowanie kompletności akt sprawy w kierunku wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w trybie art. 153 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie jako: p.p.s.a.) albowiem wytyczne te nie zostały zrealizowane przez Dyrektora RZGW w [...] jako Organu odwoławczego, i przystąpiono wespół ze Starostą [...] do tworzenia fałszywych dowodów w postaci protokołów z oględzin i opinii biegłego (bez żadnych kwalifikacji ),i uprawnień do "ustalania" stanu faktycznego w roku 2016, po przejściu fali powodzi w maju 2010 r. (Wyrok z 7.06.2017 r. IV SA/Po 1054/16 )." - "doręczenie wszystkich metryk dokumentujących wytworzony materiał dowodowy w poszczególnych tomach akt sprawy oraz osoby biorące udział w czynnościach podjętych w celu przestępczym". W uzasadnieniu Skarżący - powołując się na wyroki i uchwały różnych sądów - odniósł się do zasady legalizmu, zasady "co nie jest zakazane to jest dozwolone", zasady zaufania obywateli do państwa i pewności prawa, które - jak zwrócił uwagę - "należy rozpatrywać łącznie z zasadami: wyłączności ustaw kreujących prawa i obowiązki jednostek administrowanych - ukierunkowania działań władzy publicznej na realizację tych ustaw.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżący przesłał następnie pismo procesowe z 18 marca 2024 r., w którym wniósł o: 1. Odroczenie terminu rozprawy, 2. "o nadanie znaczenia dowodowego dla przeszkód stawianych przez skarżony organ", 3. "o sporządzenie kopii dokumentów z akt przekazanych do sądu celem procedowania skargi", 4. "o dokonanie zmiany w składzie orzekającym poprzez wyznaczenie Sędziego zawodowego ze znajomością problematyki związanej z Prawem wodnym, w miejsce Asesor WSA M. S." W dalszej części pisma Skarżący odniósł się - podobnie jak w skardze - do zasad postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądów i Trybunału odnoszących się do tej kwestii. Postanowieniem z 21 marca 2024 r. WSA oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie asesora WSA M. S. od rozpoznania sprawy. Na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu rozprawy, z uwagi na brak jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. i 38 ust. 1 i 2 ustawy prawo wodne (które odnoszą się do przypadków dopuszczenia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, jak i warunki wydania takiej decyzji), które by skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z 2017 r. Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, której domaga się skarżący, jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., w związku z czym może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.W myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazany termin biegnie i od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, przy czym jego upływ nie jest przesłanką negatywną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a jedynie przesłanką stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd I instancji przywołał orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nadto Sąd podkreślił, że w przypadku zarzutu rażącego naruszenia prawa, chodzi o rażące naruszenie przepisów w treści decyzji, a nie w postępowaniu. Nie prowadzi się bowiem postępowania uzupełniającego mającego na celu ustalenie bądź zweryfikowanie postępowania dowodowego - temu mogą służyć: tryb zwykły czy ewentualnie tryb wznowieniowy przy spełnieniu określonych warunków. Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie można uznać, że pozwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie wskazano, i ani organ ani sąd nie stwierdził, że decyzja z 2017 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, która uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Obowiązujący w dacie wydania decyzji z 2017 r. art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wskazywał przypadki, w których dopuszczalne jest cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, tj. m.in. jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Stosownie do art. 138 ust. 1 ww. ustawy cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Natomiast zgodnie art. 138 ust. 2 tej ustawy decyzją o cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że uprawnienie organu administracji wodnej do zastosowania sankcji jaką jest w tym przypadku cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru obligatoryjnego. Ustawodawca pozostawił do oceny organu, czy w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w ww. przepisie art. 136 ust. 1 ustawy prawa wodnego, zachodzi potrzeba cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Nakłada to na organ orzekający na podstawie tych przepisów obowiązek dokładnego wskazania podstaw do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor RZGW w [...] wskazał na dowody zebrane przez Starostę [...] w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na piętrzenie wód w rzece [...] do rzędnej [...] m n.p.m. na jazie w km [...] biegu rzeki [...] dla potrzeb małej elektrowni wodnej w miejscowości [...], gmina [...], które potwierdzają, że podmiot zmienił warunki wykonywania uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. Jak wynika z akt sprawy prowadzone było postępowanie dowodowe w trybie zwykłym, organ zgromadził materiał dowodowy, który posłużył mu za podstawę ustaleń do wydania decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. i strona w trybie zwykłym nie zakwestionowała tych ustaleń. Odnosząc się do powołanego wyroku WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2017 r., IV SA/Po 1054/16, który weryfikował poprzednią decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [..] września 2016 r., Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia wyroku wynika, że podnoszone w tamtym postępowaniu w skardze były zarówno kwestie naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, jak i kwestie w zakresie kompletności akt sprawy. Istotnym jednak w sprawie jest, że pomimo, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., uchylił ww. decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] września 2016 r., to uznał, że decyzja ta jest wadliwa, ale z uwagi na inne okoliczności nie podniesione w skardze. Sądu zwrócił uwagę, że ww. decyzja nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż nie zawierała klarownego, jednoznacznego i czytelnego dla adresatów rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany został również do wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków stron, ze wskazaniem, że szczególną uwagę organ poświęcić winien starannemu zredagowaniu rozstrzygnięcia decyzji, tak by było ono przejrzyste, jednoznaczne i nie nasuwało żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Stosując się do powyższych wytycznych Dyrektor RZGW w [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], która jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Zatem analiza uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu, który uchylił poprzednią decyzję Dyrektora wskazuje, że uczynił to z uwagi na inne okoliczności niż te, na które wskazuje Skarżący. Poza tym wytyczne WSA w Poznaniu zostały przez organ wykonane. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie wątpliwości co do właściwości Dyrektora RZGW w [...] do orzekania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, należy zwrócić uwagę, że WSA w Poznaniu takich wątpliwości nie miał, poza tym - jak zasadnie zwrócił organ w zaskarżonej decyzji objęta niniejszym postępowaniem nieważnościowym decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r., (tj. decyzja organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) dotyczy postępowania wszczętego przez Starostę [...] (pismo z [...] listopada 2015 r.) w związku z wykonaną, na podstawie art. 156 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., w dniu [...] lipca 2015 r. przez Dyrektora RZGW w [...], kontrolą gospodarowania wodami, dotyczącą małej elektrowni wodnej zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...] należącej do J. i M.P. (wniosek Dyrektora RZGW w [...] w tej sprawie), a także w związku ze skargą P.W. i K.J. (przekazaną przez RZGW w [...]) o nie spełnieniu przez właścicieli [...] w [...] warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] listopada 2006 r. oraz z uwagi na wyniki przeprowadzonej przez Starostę [...] wizji na terenie [...] w [...]. Organ dodał także, że Dyrektor RZGW w [...] nie brał udziału jako strona w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w ww. sprawie. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r. nie może zostać uwzględniony i należy przyznać rację Prezesowi PGWWP. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, ustalającego stan faktyczny, nie gromadzi się nowych dowodów, które miałyby podważyć wcześniejsze ustalenia, nie kontroluje się kompletności akt, czego domaga się skarżący. Te wszystkie działania organ mógłby być zobligowany analizować w postępowaniu zwykłym, a nie nieważnościowym. Z tych względów wniosek o "skontrolowanie kompletności akt sprawy" sformułowany w skardze Sąd I instancji uznał za bezzasadny w tym postępowaniu. Organ na podstawie tak zgromadzonego materiału miał podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do wniosku skarżącego "o zawezwanie Prokuratora i przystąpienie do sprawy" nie może zostać również uwzględniony. Skarżący jeżeli uważa, że w postępowaniu administracyjny doszło do popełnienia przestępstwa, wykroczenia powinien zawiadomić o tym odpowiednie służby, Prokuratora. Sąd takich podstaw nie znalazł. Odnosząc się do kwestii braku potrzeby przeprowadzenia rozprawy, to Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący ustosunkował się tego zarzutu i podzielił to stanowisko. Przeprowadzenie rozprawy nie było obligatoryjne, przepisy ustawy prawo wodne nie nakazują jej przeprowadzenia. Podobnie Sąd ocenił kwestię nie udostępnienia akt, w tym "metryk dokumentów" i innych dokumentów, na które wskazał Skarżący, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie i w tym zakresie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że strona mogła dochodzić swoich praw w odpowiednim trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Strona była informowana o czynnościach i miała prawo brać czynny udział w postępowaniu i składać wszelkie wnioski dowodowe, jak i środki zaskarżenia, co też czyniła. Od powyższego wyroku M.P. (dalej skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie granic rozpoznania skargi, niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako prawidłowych i niezbadanie w pełnym zakresie zaskarżonego aktu, tj. Decyzji nr [...] z dnia [...] września 2023 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji po skardze na Decyzję nr [...], wyrażające się w pominięciu istotnych okoliczności podnoszonych przez Skarżącego oraz wybiórczym potraktowaniu stawianych przez niego zarzutów, a w szczególności: - polegające na niedokonaniu przez Sąd pełnej oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie niestwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].12.2017 r. Znak [...], niedostrzeżeniu przez Sąd innych uchybień występujących w granicach przedmiotowej sprawy, zarówno wskazanych, jak i niewskazanych przez skarżącego w skardze, a które wynikają wprost z prawa materialnego, tj.: załatwienia sprawy- przez organ I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.2022 r.- ze zwłoką wynoszącą okres pół roku, w sposób opieszały, bez zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczania kolejnych terminów na jej załatwienie; 2. b) polegające na braku odniesienia przez Sąd I instancji do powołanych przez skarżącego i naruszeń zasad prawa i prowadzonego postępowania, które uzasadniały najdalej idący zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia i jedynie powielania argumentacji organu II instancji. Polegające na niedokonaniu przez Sąd analizy i oceny zgłaszanych przez skarżącego wniosków o zawiadomienie prokuratury w zakresie toczącego się postępowania powołując się przez skarżącego na możliwość popełnienia przestępstw przekroczenia uprawnień organów administracji, w tym fałszowania dowodów w postaci protokołów z oględzin i opinii biegłego, co skutkowało jedynie lapidarnym, nieumotywowanym stwierdzeniem Sądu I instancji, jakoby brak było podstaw do zawezwania prokuratora. 3. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 k.p.a., a w tym rażącego naruszenia prawa, należycie wykazanych przez skarżącego. 4. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1b p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do wydania orzeczenia oddalającego skargę, podczas gdy przy prawidłowej analizie prawnej i faktycznej przedmiotowego postępowania, Sąd I instancji powinien dojść do przekonania, że nawet jeśli nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, to zgłaszane przez skarżącego okoliczności wskazują na podstawy wznowienia zakończonego decyzją ostateczną postępowania (zarzut możliwości popełnienia przestępstwa przez przekroczenie uprawnień organów administracji i fałszowania materiału dowodowego przez jedną ze stron postępowania), bądź Sąd I instancji dokonując oceny prawidłowości i legalności podjętych działań przez organy administracji, powinien - mimo niezgłaszania tego zarzutu przez skarżącego- stwierdzić, że organ I instancji sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji załatwił będąc w znacznej zwłoce, czym naruszył podstawową zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, co stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji w całości, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania; 5. art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. wskutek nie odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze z dnia 26.10.2023 r., nie odniesienie się przez Sąd do przedstawionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa oraz oddalenie skargi pomimo przedstawienia oczywistych zarzutów naruszenia przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przepisów materialnych i procesowych, w tym zasad prawa, co stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie skontrolował legalności i prawidłowości czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, na które wskazywał skarżący, a które to czynności dotknięte uchybieniami proceduralnymi mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby Sąd je rozpoznał, w szczególności poprzez niewłaściwe ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i jednocześnie brak merytorycznego uzasadnienia zaistniałych przesłanek, a jedynie powtórzenie i posłużenie się ogólną aprobatą dla stanowiska Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie; 6. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 237 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego mimo, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przez skarżącego przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie swego ustrojowego obowiązku zweryfikowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w/w przepisów k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie całkowity brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, który mimo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzielił jedynie argumentację organu I instancji, nie odnosząc się do argumentacji wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów na podstawie art. 136 k.p.a. i materiałów w sprawie oraz braku analizy przez Sąd I instancji z urzędu kwestii związanej z terminem załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji, co powoduje, że prowadzone postępowania były w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa i naruszający zasady praworządności; Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 ust.2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez powtórzenie stanowiska organu II instancji, który stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przez brak wykazania na czym miałoby polegać rażące naruszenie przepisów przy wydawaniu decyzji, mimo, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji przez wydanie jej z pogwałceniem norm prawa materialnego i procesowego o znacznym ciężarze gatunkowym, co każdorazowo było wykazywane przez skarżącego, a czego zdaje się Sąd I instancji nie dostrzegać, szczególnie zarzutów przekroczenia uprawnień organów administracji w toku postępowania, co nie zostało w żaden sposób zweryfikowane, wadliwości postępowania dowodowego, braku uwzględnienia interesu drugiej strony tj. obywatela; 2. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem Sąd I instancji powinien stwierdzić, że załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło ze zwłoką organu administracji publicznej, który nie wydał decyzji w sprawie ani po upływie 1 miesiąca, ani nawet po upływie 2 miesięcy, lecz po pół roku, przez co została pogwałcona zasada szybkości i prostoty postępowania; 3. art. 36 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem Sąd I instancji powinien stwierdzić, że jeżeli organ I instancji nie mógł załatwić sprawy w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie, to powinien był uczynić zadość obowiązkowi zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy, jak też pouczyć o możliwości wniesienia przez skarżącego ponaglenia, czego jednak organ I instancji nie zrobił, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, co z kolei stanowi jednoznaczną podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji skarżonej decyzji; 4. art. 183 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem Sąd I instancji powinien stwierdzić, że jeżeli skarżący w toku postępowania administracyjnego kilkukrotnie zgłaszał zarzut nadużycia uprawnień organów administracji, wykazując okoliczności możliwości popełnienia przestępstw przez organy administracji i domagał się zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu, to powinien nabrać uzasadnionych podejrzeń, co do działań organów administracji i uznać udział prokuratora za potrzebny w celu zapewnienia przebiegu postępowania w sposób zgodny z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten został powołany w zarzutach I.1 i I.2), stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wyczerpująco ustosunkował się do argumentacji prezentowanej przez skarżącego, w szczególności przesłanek nieważności decyzji. Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Wada nieważności decyzji musi tkwić w samym akcie administracyjnym (decyzji lub postanowieniu), nie zaś zasadniczo w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie (zob. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2015/21). W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma instytucji stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego. Instytucja stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym w postaci decyzji administracyjnych. Instytucja ta ma też zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o stwierdzeniu przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 126 k.p.a.). Weryfikacji wad związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania administracyjnego służy postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 k.p.a.). (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2483/18). Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru. Z urzędu postępowanie zostaje wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". W myśl art. 157 § 2 k.p.a., "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym" (zob. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 3341/19). Z analizy orzecznictwa NSA wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2447/19). Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19) Konkludując, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak w wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1357/23). Wniosek skarżącego sprowadza się do ponownego przeprowadzenia całego postępowania, bez wykazania zasadności takiego działania. Zasadnie Sąd I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszym postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym Naczelny Sąd Administracyjny nie doparzył się przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wykazał , aby którakolwiek z tych przesłanek w niniejszej sprawie zaistniała. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich jakie zdaniem skarżącego kasacyjnie wystąpiły w sprawie naruszenia. Brak zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Taki obowiązek w niniejszej sprawie nie zachodził. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., których naruszenie skarżący upatruje w przypadku braku stwierdzenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji poprowadzenia sprawy w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To skarżący określił przedmiot sprawy wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wydanej w trybie zwykłym. Zarówno organy rozpatrujące sprawę jaki sąd rozpatrujący skargę byli związani tak określonym przedmiotem postępowania. Na wynik postępowania – tj. wydaną decyzję nie miały także wpływu podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące z naruszeniem art. 35 § 1 i 3 k.p.a, art. 36 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. dotyczące sprawności prowadzonego postępowania nieważnościowego. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym organy przeprowadziły je z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gromadząc materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wyżej przedstawionej istoty postępowania nieważnościowego. Analiza stanowiska skarżącego kasacyjnie przedstawionego zarówno we wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, i składanych na dalszym etapie pism procesowych, w tym skargi i skargi kasacyjnej daje podstawy do przyjęcia, że zmierza ona do weryfikacji decyzji nie w oparciu o kwalifikowane przesłanki, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a. , a jedynie o przesłanki , które mogły być uwzględnione w postępowaniu zwykłym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając , że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 12 18