III OSK 208/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1715/17 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1715/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 ) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 74a oraz 66 ust. 1 pkt 19a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dalej "u.i.o.ś.", w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 74a oraz 66 ust. 1 pkt 19a u.i.o.ś. nie miały zastosowania do spraw wszczętych na podstawie u.o.i.ś, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2017 r.) przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż raport nie zawiera wymaganych przepisami elementów; Il. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. artykułu 7, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie decyzji organu II instancji na skutek uznania, iż organ II instancji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie dopełnił ciążących na nim obowiązków dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społeczny i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia z urzędu koniecznych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo, a przedłożony przez wnioskodawcę raport jako niezawierający wskazanych przez sąd wad oceniony został prawidłowo - w związku z czym brak było podstaw do uznania, że zachodzą uchybienia naruszające przepisy postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co doprowadziło w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji rozpoznania o jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie w każdym z przypadków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji przedstawił argumentację świadczącą w jego ocenie o zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Organ podkreślił, że obowiązek posiadania przez osobę sporządzającą raport określonych cech (w szczególności doświadczenia), jak również załączenia stosownego oświadczenia w formie załącznika do raportu wprowadzony został na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Wskazał, że prawidłowe jest przyjęcie, iż w dniu wydawania decyzji zarówno przez Wójta Gminy [...], jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 66 ust. 1 pkt 19a u.o.i.ś już formalnie obowiązywał, natomiast sporny raport został przedłożony w sprawie przed wejściem w życie nowelizacji, zatem zastosowanie do niego miał art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej. Tym samym nie było wymogu dołączenia do raportu w formie załącznika oświadczenia, o którym mowa w 66 ust. 1 pkt 19a u.i.o.ś. oraz spełnienia przez autora wymagań, o których mowa w artykule 74a ust. 2 u.i.o.ś. W konsekwencji nie można zarzucić organom prowadzącym postępowanie, że nie dokonały one weryfikacji spełnienia przez autora raportu wymagań określonych w artykule 74a ust. 2 u.i.o.ś. Następnie organ wyjaśnił, iż w raporcie wskazano, że działalność produkcyjna prowadzona jest w wydzielonej części hali, która została precyzyjnie oznaczona kolorem niebieskim na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 9 do raportu. W zestawieniu z załącznikiem nr 10 zawierającym dokładny rzut hali obejmujący wszystkie jej pomieszczenia, absolutnie brak jest wątpliwości co do tego jakie pomieszczenia oraz jaka część budynku przeznaczona ma być na cele produkcyjne objęte wnioskiem. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących opisu procesu technologicznego wskazał, iż opis ten precyzyjnie wskazuje w jaki sposób odbywa się produkcja. Rozróżnia przy tym pojęcia porcjowania substancji polegającego na odmierzaniu substancji w celu przeniesienia jej do strefy mieszania i bezpośredniego wykorzystania w procesie technologicznym produkcji od przelewania z jednego pojemnika do drugiego w obrębie magazynu. Podniosło, iż przelewanie substancji nie jest objęte zakresem przedsięwzięcia. Substancja jest jedynie odmierzana i porcjowana po to aby wykorzystać niezwłocznie w danym cyklu procesu produkcji - a zatem dokonuje się jej rozlewania, nie zaś przelewania. W ocenie skarżącego kasacyjnie załączone do raportu mapy spełniają wymagania, wobec czego brak jest podstaw do zarzucania organom prowadzącym postępowanie w l II instancji braku dokonania rzetelnej oceny przedłużonego raportu i dokonania nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Brak jest również podstaw, w ocenie SKO, do uznania za wadę raportu wskazanie, iż inwestor stosować będzie odpowiednie zabezpieczenie przed pożarem. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż zdaniem sądu wadą raportu jest również to, że poza tezą, że przedsięwzięcie nie będzie powodować konfliktów społecznych, nie przeprowadzono żadnej analizy w tym zakresie, jednak nie wskazał on na czym polegać miałaby powyższa analiza oraz z jakich przepisów wynikać. Zwrócił uwagę, iż nie jest prawdą jakoby autor nie przeprowadził żadnej analizy, bowiem w raporcie wskazano, że inwestycja w żaden sposób nie powoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców oraz że nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Organ zauważył, iż z raportu wynikało, iż proponowany przez wnioskodawcę wariant inwestycji jest zarazem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, stąd też brak było konieczności wskazywania osobnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska skoro obszar oddziaływania inwestycji w zasadzie zamykał się w jej obrębie i nie oddziaływał w istocie negatywnie na środowisko. Ponadto do racjonalnego wariantu alternatywnego odniesiono się wskazując, iż zarówno wariant prowadzenia inwestycji w innym miejscu, jak również zastosowania innych rozwiązań technologicznych w praktyce nie może być przewidziany, bowiem jedyną dostępną technologią produkcji pianki florystycznej o wymaganych przez inwestora parametrach jest technologia przewidziana w raporcie. Ponadto zmiana lokalizacji na inną nie może być traktowana jako racjonalna alternatywa, jako że inwestor nabył już nieruchomość, której dotyczy wniosek i powziął stosowne działania celem przystosowania jej do produkcji. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów dotyczących raportu SKO wskazało, iż w większości uwagi sądu skupiają się na drobnych nieścisłościach czy omyłkach pisarskich, które to nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. O braku zasadności skargi kasacyjnej nie przesądza okoliczność, że zasadnie w niej wywiedziono, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 74a w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19 a u.i.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.i.o.ś. raport powinien zawierać oświadczenie jego autora o spełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 u.i.o.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił jednak uwagi, że przepisy te zostały dodane ustawą nowelizacyjną z dnia 9 października 2015 r. W myśl zaś art. 14 ustawy z 9 października 2015 r. znowelizowane przepisy u.i.o.ś. weszły w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r. do spraw wszczętych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie raport został dołączony w lutym 2015 r., a więc w sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, które nie zawierały wymogu złożenia stosowanego oświadczenia przez autora raportu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie wystąpiły braki w treści raportu. Nie można podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że wystarczające jest powołanie w raporcie jedynie jednego wariantu realizacji przedsięwzięcia zaproponowanego przez inwestora. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. jednoznacznie bowiem stanowi, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinny być opisane co najmniej trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że raport nie może tylko zawierać analizy wariantu wnioskodawcy. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera tylko analizę wariantu wnioskodawcy (na s. 70) raportu. Trzeba również podkreślić, że raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera w praktyce analizę jednego wariantu czyli wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora (skarżącego) i wyłączne dla tego wariantu ustalono jego oddziaływanie na środowisko. Wprowadzenie w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest w u.i.o.ś. przepisów, które zezwalałby na odstępstwo w zakresie przedstawienia wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Podkreślić przy tym należy, że na s. 124 raportu – na co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – podano, że wariant innej lokalizacji nie jest ekonomicznie uzasadniony oraz że nie przewiduje on zastosowania innej technologii. Okoliczność powyższa stanowi wystarczającą podstawę do uznania skargi kasacyjnej za niezasadną. Nie można także uznać za oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że załączone do raportu mapy nieaktualne i nieczytelne. Rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 66 ust. 1 pkt 14 u.i.o.ś. wymaga jedynie przedstawienia zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie wskazując na "sztywne" jednostki "miar wymagane co do zakresu mapy". Nie zwalnia to jednak wnioskodawcy z dołączenia do raportu dokumentów w takiej formie kartograficznej, która pozwoli na ich odczytanie i ocenę stanu faktycznego sprawy. Nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ustaleń co do dopuszczalnego poziomu hałasu. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że autor raportu nie jest "organem" w rozumieniu art. 115 p.o.ś., w związku z czym nie dotyczą go zasady ustalania dopuszczalnego poziomu hałasu. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonując oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi, należy uwzględnić także aspekt związany z emisją hałasu, co też uczyniono w raporcie. Jednakże ustalając dopuszczalny poziom hałasu przyjęto za podstawę określenia rodzaju terenów studium. Tymczasem powinno się uwzględnić faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów, bo to one decydują o dopuszczalnym poziomie hałasu. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2020 r., poz. 293). Może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, o ile tak stanowi przepis prawa. Przepisy prawa ochrony środowiska nie odsyłają zaś w tym zakresie do studium. Nie można uwzględnić także argumentacji skargi kasacyjnej, że w sposób prawidłowy odniesiono się do kwestii ochrony przeciwpożarowej. Niewystarczające jest bowiem stwierdzenie, że "inwestor stosuje odpowiednie zabezpieczenie przed pożarem". Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w raporcie nie wskazano przyczyn, nie zawarto wyjaśnień, dla których uznano, że przedsięwzięcie nie będzie wywoływać konfliktów społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaś odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego "pozostałych zarzutów względem raportu", albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest podania informacji, których elementów raportu brak ten dotyczy. Odnosząc się zaś do opisu procesu technologicznego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie. Podkreślić bowiem należy, że kwestia ta dotyczy skomplikowanych zagadnień technicznych i rozróżniania znaczenia konkretnych pojęć, a część hali produkcyjnej, której dotyczy wniosek została wyodrębniona na mapie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia przez organ obowiązków wynikających z przepisów o udziale społeczeństwa oraz udokumentowaniu ich spełnienia. W ocenie autorki skargi kasacyjnej u.i.o.ś. nie nakłada na organ jakichkolwiek obowiązków dokumentacyjnych. Z przepisów zaś art. 42 i 37 u.i.o.ś. wynika obowiązek podania w uzasadnieniu decyzji informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu, jednakże obowiązek ten nie odnosi się do szczegółowych obowiązków dokumentacyjnych dotyczących akt prowadzonej sprawy. Nie sposób zgodzić się z powyższą argumentacją, albowiem w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 14 k.p.a. wprowadza zasadę pisemności postępowania administracyjnego. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że tak ważny element postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jakim jest udział społeczeństwa w tym postępowaniu winien znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Podkreśli przy tym należy, że problem w sprawie nie sprowadzał się do elementów wytkniętych w skardze kasacyjnej, to jest braku informacji w uzasadnieniu decyzji, co do poszczególnych elementów udziału społeczeństwa w tej sprawie, lecz do braku informacji w aktach sprawy, że udział społeczeństwa został w tym postępowaniu zapewniony. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.