III OSK 2057/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 93/19 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 listopada 2018 r., nr 1181/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 93/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 listopada 2018 r., nr 1181/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 22 listopada 2018 r., nr 1181/kadr/18, wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej "ustawa"), orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec Z.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 24 lata, 3 miesiące i 1 dzień, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 16 listopada 1988 r. do dnia 30 lipca 1990 r. wynosi 1 rok, 8 miesięcy i 15 dni. Ponadto organ nie stwierdził, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Organ abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby uznał, że wnioskodawca nie spełnił drugiej przesłanki z art. 8a ustawy, a skoro muszą one zachodzić łącznie, to wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z decyzją tą nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 8a określa zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłankę podmiotową. Przepis ten ma zastosowanie jedynie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b ustawy, a więc wobec osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest, stosownie do art. 13a ustawy, ustalana w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządzoną na podstawie posiadanych akt osobowych. Charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w ww. jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej. Na zasadę niezwiązania organu rentowego i sądu powszechnego informacją IPN wskazał również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. (K 36/09, OTK-A 2012/1/3), stwierdził, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim podlega wszechstronnej kontroli sądowej w postępowaniu wyjaśniającym. Podzielając powyższe poglądy, WSA w Warszawie stwierdził, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy organ winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, nie dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości", gdyż w jego ocenie, wobec niespełnienia przez skarżącego drugiej przesłanki z art. 8a ustawy jej weryfikacja nie była konieczna. Sąd nie podzielił tego stanowiska, bowiem organ powinien zająć stanowisko, czy służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, czy też nie. Po drugie, skoro organ uznał, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, to dlaczego ocenił, że sprawa skarżącego nie stanowi uzasadnionego przypadku. W tym zakresie organ nie przedstawił uzasadnienia takiej oceny. Ponadto uzasadnienie decyzji nie może sprowadzać się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego. Stan ten powinien zostać poddany przez organ ocenie w świetle przepisów prawa materialnego. Takiej oceny, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 13a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w ww. jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej. (...). Podzielając powyższe poglądy, WSA w Warszawie stwierdził, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy emerytalny organ winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie, gdy podkreślić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem emerytalnym w myśl ustawy, a ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno- Rentowy MSWiA oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym jeżeli skarżący w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebieg) dla państwa totalitarnego to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed ww. organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia art. 13a ustawy został postawiony niestarannie i nieskutecznie. Wskazać bowiem należy, że sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest bardzo istotne, gdyż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 13a ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował naruszenia którego z przepisów art. 13a ustawy się dopatruje. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Art. 13a ustawy składa się z sześciu ustępów, a ustęp czwarty dzieli się na punkty. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych. Ustęp 1 reguluje kompetencje organu emerytalnego do złożenia wniosku o udzielenie informacji o przebiegu służby oraz nakłada na IPN-Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu obowiązek jej sporządzenia we wskazanym terminie. Jest to przepis kompetencyjny adresowany do organu emerytalnego oraz IPN. Ustęp 2 określa treść wniosku, który składa organ rentowy do IPN w trybie ustępu 1. Ustęp 3 reguluje formę złożenia wniosku przez organ rentowy. Adresatem przepisów z obu powyższych ustępów jest organ emerytalny. Ustęp 4 określa treść informacji o przebiegu służby i jest skierowany do organu sporządzającego informację – IPN. Ustęp 5 określa charakter prawny informacji, która ma charakter zaświadczenia, choć nie jest ona zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a "organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie", jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu. Tymczasem informacja, o której mowa w kwestionowanym przepisie, jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a zatem nie jest to zaświadczenie wydawane na wniosek zainteresowanej osoby, w tym wypadku funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL. Adresatem tego przepisu jest każdy organ, który będzie prowadził określone prawem postępowanie, w którym jedna ze stron będzie posługiwała się tą informacją. Przepis ten wskazuje na moc dowodową informacji w innych postępowaniach. Art. 13a ust. 6 ustawy wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej de facto zaświadczeniem i eliminuje w istocie przewidzianą w art. 219 k.p.a. możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy, że informacja przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy sporządzana jest dla organu emerytalnego dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi. Jednakże, w sytuacji gdy taką informacją będzie posługiwał się organ inny niż Dyrektor ZER MSWiA do spraw innych niż obliczenie zaopatrzenia emerytalnego, to wówczas informacja o przebiegu służby przygotowana przez IPN, stanowić będzie dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie z wykorzystaniem tej informacji, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być zatem przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny informacji o przebiegu służby, na której oparł swoje wywody Minister. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy, ze względu na konieczność stwierdzenia zaistnienia lub braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, organ winien poddać ocenie sporządzoną w toku postępowania przez IPN informację o przebiegu służby wnioskodawcy. Informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi dla Ministra swego rodzaju niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesądzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. Nie jest bowiem ona oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby. Ma ona charakter stricte informacyjny, stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 36/09, w którym wskazano, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN stanowi tylko i wyłącznie dowód z akt osobowych funkcjonariusza w postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości. Informacja, będąc tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym, w żadnym wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza. Stąd też stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy). Dodatkowo zauważenia wymaga, że w czasie sporządzenia informacji nie ma miejsca na relację funkcjonariusz - IPN. To oznacza, że ten pierwszy nie może złożyć wniosków dowodowych, przedstawić twierdzeń, które ostatecznie wpłyną na treść informacji, bo nie jest stroną tej procedury. Jednocześnie nie ma trybu administracyjnego, aby daną informację zaskarżyć, poddać kontroli nawet formalnej, zakwestionować, czy zmienić jej treść. Konstrukcja ta pozbawia funkcjonariuszy możliwości składania środków dowodowych, dotyczących przebiegu i charakteru ich służby i przede wszystkim możliwości podważenia i zażądania weryfikacji ustaleń przyjętych przez IPN. W istocie, co wynika z treści art. 13a ust. 1 ustawy, taka informacja ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. To zaś należy do kompetencji Ministra w ramach prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, stosownie do art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.