II SA/Wa 1972/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. A. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę oraz ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą postanawia odrzucić skargę.

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji 31 maja 2021 r. skierował S. A. (ówcześnie noszącą nazwisko N.) do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej "RKL") w celu uznania funkcjonariuszki zwolnionej [...] maja 2017 r. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej za inwalidę lub uznania jej za niezdolną do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. W uwagach do wniosku wskazano: "wniosek pierwszorazowy o przyznanie zwiększenia do emerytury". Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w piśmie z 17 maja 2021 r. zwróciła się do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia w takcie służby. Przekazała dokumentację medyczną obejmująca okres od 2015 r. Stwierdziła, że wniosek dotyczy decyzji Zakładu z [...] stycznia 2021 r. nr [...], przyznającej świadczenie emerytalne od października 2019 r. RKL orzeczeniem z [...] maja 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu u S. A. schorzeń wymienionych w części A pkt 11, zaliczyła skarżącą do kategorii B – zdolna do służby w Służbie Celno-Skarbowej z ograniczeniem; zdolna do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku. W części C (dotyczącej inwalidztwa) RKL orzekła (pkt III), że skarżąca jest zdolna do pracy i nie zalicza się do żadnej grupy inwalidzkiej. S. A. odwołała się od orzeczenia RKL z [...] maja 2022 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL"), wnosząc o uchylenie orzeczenia w części dotyczącej niestwierdzenia inwalidztwa i ustalenie, że stwierdzone schorzenia, pozostające w związku ze służbą, wymagają zaliczenia jej do grupy inwalidztwa. CKL, po rozpatrzeniu odwołania S. A., orzeczeniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "u.k.l."), utrzymała w mocy orzeczenie RKL z [...] maja 2022 r. Stwierdziła, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja była wystarczająca do wydania orzeczenia i podzieliła stanowisko RKL zarówno co do ustalonej kategorii zdolności do służby, jak i co do braku związku schorzeń albo ułomności ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. S. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL z [...] czerwca 2022 r. "w kwestii stwierdzenia jej zdolności do służby". Zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, stwierdzając, że ocena, iż kwalifikuje się do kategorii B zdolności do służby i jej pełnienia na dotychczas zajmowanym stanowisku nie wynika z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i została dokonana z pominięciem okoliczności podnoszonych przez nią komplikacji związanych z nadciśnieniem (dotyczących oka) i okoliczności, że nie może pełnić służby na dotychczas zajmowanym stanowisku, z powodu jego likwidacji wskutek reorganizacji; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których CKL się oparła, zauważając, że zawarte w orzeczeniu stwierdzenie o wystarczającej dokumentacji do wydania orzeczenia jest pozbawione jakiejkolwiek treści określającej rodzaje ustalonych schorzeń, a ponadto poprzez niepodanie przyczyn, z powodu których innym dowodom CKL odmówiła wiarygodności; 3. art. 46 u.k.l. poprzez faktyczne niedochowanie terminu na rozpatrzenie odwołania, ponieważ zaskarżone orzecznie – pomimo wydania go [...] czerwca 2022 r. – zostało doręczone 13 września 2022 r.; 4. art. 1 pkt 8 i pkt 9 u.k.l. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 5. art. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.k.l. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podnosząc, że celem przepisów określających działania komisji lekarskich jest m.in. zapewnienie funkcjonariuszom stosowanego zadośćuczynienia w wypadku zaistnienia schorzenia powiązanego ze służbą, a także wywodząc, że dotyczy to również byłych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a zatem komisja lekarska powinna wybierać i stosować te przepisy i tak je rozumieć, by ten cel mógł zostać zrealizowany; 6. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które jest niewykonalne. Podnosząc powyższe zarzuty, S. A. wniosła o uchylenie orzeczenia CKL i orzeczenia RKL. CKL, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi, wywodząc w odpowiedzi na skargę w szczególności, że w odniesieniu do funkcjonariuszy tryb i forma orzekania o ewentualnym inwalidztwie jest nierozerwalnie związana i uzależniona od stwierdzenia niezdolności do służby oraz zaznaczając, że nie ma możliwości ustalenia inwalidztwa bez stwierdzenia niezdolności do służby, zaś orzeczenie inwalidztwa wynika z kwalifikacji niezdolności do służby (kat. C). CKL podniosła również, że żadne ze stwierdzonych u skarżącej schorzeń nie sięga granic inwalidztwa, a więc schorzenia nie pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Nie są one bowiem wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi S. A. jest orzeczenie CKL z [...] maja 2022 r. wydane w związku ze skierowaniem skarżącej przez organ emerytalno-rentowy do RKL w celu uznania funkcjonariuszki zwolnionej ze służby za inwalidę lub uznania jej za niezdolną do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została zwolniona ze służby w 2017 r. i obecnie otrzymuje świadczenie emerytalne na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). W piśmie z 17 maja 2021 r. zwróciła się natomiast do organu emerytalno-rentowego o skierowanie na badanie przez komisję lekarską, wskazując, że jej wniosek dotyczy decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. ustalającej wysokość świadczenia od października 2019 r. W skierowaniu Dyrektora z [...] maja 2021 r. jednoznacznie zaś wskazano, że dotyczy on pierwszorazowego wniosku funkcjonariuszki zwolnionej ze służby o przyznanie zwiększenia emerytury. Mając powyższe na uwadze, trzeba zauważyć (na co zwróciła zresztą uwagę S. A. w uzasadnieniu skargi), że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby (zob. np. art. 153 ust. 1 pkt 6 i ust. 3, art. 179 ust. 1 pkt 1 i art. 207 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz. U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.). Od takich orzeczeń służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż mają one charakter decyzji rozstrzygających o istocie sprawy - zdolność do służby. Drugą grupę stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (zob. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 334/19, z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 394/15, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 782/14, z 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00 – ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 47; uchwała Sądu Najwyższego z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 36/95 – OSNP z 1996 r. nr 13, poz. 177; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 - ONSA z 1998 r. nr 2 poz. 39; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/17, z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 108/17 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone orzeczenie należy do drugiej z wyżej wymienionych grup. W orzeczeniu organu pierwszej instancji stwierdzono wprawdzie, że skarżąca jest zdolna do służby w Służbie Celno-Skarbowej z ograniczeniem (kat. B), niemniej - jak zauważono w odpowiedzi na skargę - wynika to wyłącznie faktu, że nie ma możliwości orzeczenia inwalidztwa bez stwierdzenia niezdolności do służby. W świetle bowiem art. 20 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, trzy grupy inwalidztwa ustala się dla funkcjonariuszy całkowicie niezdolnych do służby. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika natomiast, że orzeczenia RKL i CKL nie zostały wydane wobec kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej, ani wobec funkcjonariusza w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, lecz w stosunku do emerytowanej funkcjonariuszki w związku z ubieganiem się przez nią o podwyższenie świadczenia emerytalnego z powodu pogorszenia stanu zdrowia. Skarżąca nie została więc skierowana na badanie przez komisję lekarską i poddana temu badaniu, jako kandydat do służby, ani jako funkcjonariusz pełniący służbę, lecz jako były funkcjonariusz w celu uznania za inwalidę i ustalenia związku, albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Komisje nie oceniały stanu zdrowia S. A. dla potrzeb zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu powołania jej lub przyjęcia do odbycia tej służby, albo zwolnienia ze służby. Zaskarżone orzeczenie stanowi zatem orzeczenie ustalające schorzenia S. A. oraz ich ewentualny związek ze służbą dla celów emerytalnych. Jak bowiem wynika z art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Jak wskazano, tego rodzaju orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych. Należy nadmienić, że wymienione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiły się do orzeczeń komisji lekarskich wydanych wobec funkcjonariuszy pozostających w służbie lub zwolnionych ze służby z powodu orzeczenia całkowitej niezdolności do służby, albo do kandydatów do służby. Zaliczały się więc do pierwszej z wyżej wymienionych grup. S. A. nie pełni natomiast służby od maja 2017 r., a ubiega się o podwyższenie emerytury przyznanej na podstawie przepisów ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na inwalidztwo. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, od decyzji właściwego organu ustalającej wysokość świadczenia emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. To zatem sąd powszechny, rozpoznając sprawę na skutek ewentualnego odwołania skarżącej, uprawniony będzie do kontroli wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń komisji lekarskich. W analogicznych do przedmiotowej sprawy okolicznościach faktycznych o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4983/21 i z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2475/20, z (niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, stwierdziwszy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.