III OSK 2046/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 111/22 w sprawie ze skargi Fundacji A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji A. w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 25 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Fundacji A. w K. (dalej: fundacja), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 4 listopada 2021 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 4 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło fundacji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z 1 lipca 2021 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Kompleksowy projekt adaptacji lasów i leśnictwa dla zmian klimatu - mała retencja oraz przeciwdziałanie erozji wodnej na terenach górskich". Następnie zaskarżonym postanowieniem z tego samego dnia organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ wskazał, że decyzja z 1 lipca 2021 r. została przesłana fundacji, ponieważ fundacja postanowieniem Wójta Gminy S. z 27 maja 2021 r. została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Odpis decyzji przesłano na adres korespondencyjny - ul. [...]. Z uwagi na brak możliwości doręczenia przesyłka została pozostawiona w Urzędzie Pocztowym [...] 1, skąd została odebrana przez osobę dysponującą pełnomocnictwem fundacji do odbioru korespondencji w dniu 9 lipca 2021 r. Następnie 29 lipca fundacja złożyła drogą elektroniczną odwołanie od decyzji z 1 lipca 2021 r. W związku z ustaleniem, że odwołanie fundacji zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zawiadomił o tym fundację i wyznaczył termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, na podstawie art. 15 zzzzzn² ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). W dniu 1 października 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu odwoławczego wpłynął wniosek fundacji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Fundacja wskazała, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie, bowiem zaskarżona decyzja została doręczona w trybie art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Wobec tego, termin na złożenie odwołania rozpoczął swój bieg 16 lipca 2021 r. Z ostrożności procesowej fundacja podniosła, że przekroczyła termin do wniesienia odwołania nie ze swojej winy, bowiem zastosowała się do obwieszczenia, z którego wynika, że skutki prawne obwieszczenia są wiążące z datą 2 lipca 2021 r. i od tej daty należy liczyć bieg terminów. Organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do inwestora oraz fundacji nastąpiło doręczenie bezpośrednie, natomiast w stosunku do pozostałych uczestników postępowania w trybie obwieszczenia. Nie oznacza to jednak, że fundacja wniosła odwołanie po terminie bez swojej winy. Odwołanie zostało wniesione po terminie, a zatem zasadne było stwierdzenie jego uchybienia. Skargę na powyższe postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wniosła fundacja. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wraz z decyzją fundacji doręczono także obwieszczenie, w którym wskazano datę 2 lipca jako datę udostępnienia decyzji na okres 14 dni, po upływie którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. W stosunku do pozostałych stron postępowania organ zastosował tryb doręczenia z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. W tej sprawie niektórzy uczestnicy postępowania byli zatem zawiadamiani indywidualnie (w sposób określony w art. 39-48 k.p.a.), a inni w trybie art. 49 § 1 k.p.a. W związku z tym również daty zawiadomienia poszczególnych uczestników były różne. Doręczenie w formie obwieszczenia lub formie zwyczajowo przyjętej (art. 49 k.p.a.) ma charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. W tej sprawie występuje sytuacja odwrotna, a zatem konieczne jest ustalenie, czy doręczenie bezpośrednie może niweczyć skutki wynikające z doręczenia w trybie obwieszczenia. W ocenie Sądu I instancji, dokonując oceny sposobu doręczenia przedmiotowej decyzji w tej konkretnej sprawie, budzi to wątpliwości. W pouczeniu błędnie wskazano, że termin wniesienia środka odwoławczego biegnie od dnia "otrzymania decyzji", podczas gdy biegnie on od dnia jej "doręczenia". Różnica jest istotna zwłaszcza w sytuacji, gdy doręczenie nie następuje bezpośrednio do rąk adresata, lecz osoby uprawnionej do odbioru korespondencji. Ponadto, organ połączył dwa tryby doręczenia (doręczenie bezpośrednie i doręczenie w drodze obwieszczenia) doręczając decyzję wraz z obwieszczeniem. W ten sposób po stronie fundacji "powstało uprawnione oczekiwanie", że obwieszczenie ma znaczenie dla określenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, fundacji należało doręczyć decyzję w trybie obwieszczenia. Oznacza to, że organ naruszył zasady ogólne z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 134 k.p.a. i uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Polegało to na błędnym uznaniu, że decyzja organu I instancji została doręczona w drodze obwieszczenia, oraz, że "nieuzasadnione doręczenie decyzji w sposób bezpośredni nie może niweczyć skutków związanych z doręczeniem w drodze obwieszczenia". Ponadto Sąd I instancji nieprawidłowo uznał za wadliwe stanowisko, że fundacja uchybiła terminowi do wniesienia odwołania oraz nieprawidłowo przyjął, że w tej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., a więc skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 134 k.p.a., a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że wraz z decyzją doręczono fundacji także obwieszczenie, w którym wskazano datę 2 lipca jako datę udostępnienia decyzji na okres 14 dni, po upływie którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Wynika to z tego, że w stosunku do pozostałych stron postępowania organ zastosował tryb doręczenia z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że w tej sprawie niektórym stronom postępowania doręczono odpis decyzji na zasadach ogólnych (art. 39-48 k.p.a.), natomiast jednocześnie organ zastosował tryb obwieszczenia z art. 49 § 1 k.p.a. Tego rodzaju sposób doręczenia decyzji nie jest wadliwy i nie stanowi naruszenia prawa. Bez znaczenia jest przy tym, że data doręczenia decyzji stronom postępowania była w tej sytuacji różna, bowiem w przypadku doręczenia decyzji w trybie zwykłym zazwyczaj odpisy doręczenia są w różnych datach i w różnej dacie rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania dla poszczególnych stron. Sąd I instancji prawidłowo przy tym zauważył, że doręczenie w formie obwieszczenia lub formie zwyczajowo przyjętej (art. 49 k.p.a.) ma charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. Nieprawidłowo natomiast uznał, że w tej sprawie występuje "sytuacja odwrotna". Stowarzyszeniu niewątpliwie doręczono decyzję na zasadach ogólnych i tryb obwieszczenia nie miał wobec niej zastosowania. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega pewne uchybienia organu I instancji. W pouczeniu błędnie wskazano, że termin wniesienia środka odwoławczego biegnie od dnia "otrzymania decyzji", podczas gdy biegnie on od dnia jej "doręczenia". Ponadto fundacji doręczono również obwieszczenie. Nie można jednak na tej podstawie sformułować wniosku, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że po stronie fundacji "powstało uprawnione oczekiwanie", że obwieszczenie ma znaczenie dla określenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, co niweczyło skutki doręczenia w trybie zwykłym (na zasadach ogólnych). Oczywiście tego rodzaju uchybienia organu nie mogą szkodzić stronie, co nie oznacza jednak możliwości innego niż wynikające z zasad ogólnych (a więc z przepisów powszechnie obowiązującego prawa), obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Środkiem prawnym służącym uniknięciu negatywnych skutków błędnego pouczenia organu o biegu terminu do wniesienia odwołania, jest natomiast wniosek o przywrócenie terminu. W tej sprawie przedmiotem sprawy była natomiast kontrola legalności postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, którego terminu fundacja niewątpliwie nie dochowała, czego w istocie Sąd I instancji nie kwestionuje. Natomiast odrębną kwestią jest możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co jednak wykracza poza granice tej sprawy, ponieważ kwestia ta została rozstrzygnięta odrębnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 4 listopada 2021 r. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega wątpliwości, że odwołanie fundacji zostało wniesione po terminie, co uzasadniało stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że skarga fundacji powinna podlegać oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.