III OSK 2012/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2023 r. r., sygn. akt II SA/Op 333/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami I. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; II. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 333/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ", "organ") z [...] października 2022 r., nr [...], w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami: 1) uchylił punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z [...] października 2022 r., nr [...], skierowanym do A.K. - Prezesa zarządu spółki, zarządził: 1. sporządzanie w sposób rzetelny, zgodny z rzeczywistością sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, realizowanego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami; 2. uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów na terenie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...]; 3. prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów oraz zapewnienie WIOŚ dostępności do obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm., dalej "u.o.o."). Jednocześnie organ określił niezwłoczny termin realizacji obowiązków wskazanych w pkt 2 i pkt 3 oraz na bieżąco obowiązku z pkt 1. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na [...] listopada 2022 r. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej "u.o.i.ś.") oraz w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] marca 2022 r. do [...] sierpnia 2022 r. (z przerwami) dotyczącej Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej "PSZOK"), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ podał, że na podstawie ustaleń kontroli dotyczącej działań prowadzonych przez spółkę w zakresie PSZOKu na terenie działki nr ewd. [...], obręb [...], w miejscowości [...] nr [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnośnie pkt 1 zarządzenia organ podniósł, że w sprawozdaniu złożonym Marszałkowi Województwa [...] za 2021 r. spółka nie wykazała odpadów zebranych na terenie działki nr ewid. [...] (w dziale XII sprawozdania), czym naruszyła obowiązek z art. 75 u.o.o. Z kolei w zakresie pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że spółka w latach 2021-2022 prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów o kodach 20 01 11, 15 01 36, 16 01 03, 17 01 07, 20 03 07, 15 01 01, 20 02 01, 20 01 36, 15 01 06, 17 09 04, na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...], bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia, o której mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o. Przy czym wizja lokalna przeprowadzona [...] marca 2022 r. na terenie działki ww. działki wykazała, że na przedmiotowym terenie magazynowane są odpady o kodzie 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06); 20 02 07 (odpady ulegające biodegradacji); 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury); 04 02 22 (odpady z przetworzonych włókien tekstylnych); 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe); 20 03 07 (odpady wielogabarytowe); 17 04 05 (żelazo i stal); 20 01 34 (baterie i akumulatory inne niż wymienione w 20 01 33); 20 01 36 (zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35). WIOŚ wskazał również na ustalone, na podstawie prowadzonej ewidencji odpadów, ilości zebranych odpadów m.in. w 2021 r. oraz ilości odpadów w tym roku wynikające ze sprawozdania rocznego złożonego Wójtowi [...]. Organ odnotował także, że w trakcie kontroli przedstawiciel spółki wyjaśnił niezgodności w zakresie dokumentów ewidencyjnych i podał, iż 1,22 Mg odpadów o kodzie 20 01 36 zostało przyjęte przez PSZOK - zaś w karcie ewidencji widnieje spółka jako posiadacz odpadów, a powyższą informację zweryfikowano w systemie BDO [...] lipca 2022 r. Dalej WIOŚ zaznaczył, że spółka nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o., a więc działalność polegająca na zbieraniu odpadów prowadzona jest przez spółkę bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 u.o.o. Odnośnie natomiast pkt 3 zarządzenia organ podkreślił, że spółka magazynując odpady palne o kodach m.in. 15 01 01, 15 01 06, 16 01 03, 20 01 11, 20 03 07, które są wymienione w art. 25 ust. 6f u.o.o., nie prowadzi wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów oraz nie zapewniła WIOŚ dostępności do obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Tym samym spółka nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. Spółka wystąpiła do WSA w Opolu ze skargą na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne z [...] października 2022 r., zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżąca: a) niewłaściwie przedstawiła roczne sprawozdanie z ilości wytwarzanych odpadów w rejestrze BDO, w sytuacji kiedy zebrane odpady na PSZOKu nie stanowią odpadów wytworzonych przez spółkę, a stanowią odpady komunalne, wytworzone przez mieszkańców Gminy; b) prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie gminnego PSZOKu bez decyzji udzielającej takiego zezwolenia; c) winna posiadać system wizyjny zapewniający dostęp WIOŚ w czasie rzeczywistym zgodnie z art. 25 u.o.o., pomimo faktu, iż miejsce czasowego magazynowania odpadów komunalnych to gminny PSZOK i nie odbywa się tam inna działalność komercyjna w zakresie zbierania czy przetwarzania odpadów innych niż komunalne. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bez uwzględnienia art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o., art. 2 u.o.o. i innych przepisów prawa związanych z zagadnieniem utrzymania czystości w gminie oraz w związku z założonym PSZOKiem. Zdaniem skarżącej naruszono również art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego wymogu uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o., w przypadku gdy chodzi o odpady komunalne czasowo magazynowane na PSZOKu, przy założeniu niewykonywania przez skarżącą innych usług komercyjnych z zakresu zbierania czy przetwarzania odpadów innych niż komunalne. Wobec przedstawionych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed WSA w Opolu 25 kwietnia 2023 r. Prezes Zarządu spółki oświadczył, że podpisując protokół kontroli potwierdził jedynie fakt zapoznania się z jego treścią, co jednak nie oznacza, że przyznał się do popełnienia deliktów administracyjnych, i załączył odpowiednie wyjaśnienia do treści protokołu, zawarte w jego załączniku nr 17. W dniu 2025 r. WSA w Opolu wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu orzeczenia przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Przy czym istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Jednocześnie WSA w Opolu wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się na podstawie przepisów u.o.i.ś, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Skoro bowiem zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś. jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się więc przepisów k.p.a. odnośnie co do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Natomiast z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. WSA w Opolu stwierdził, że organ przeprowadził kontrolę zgodnie z art. 9 i następnymi rozdziału 3 u.o.i.ś. Przy czym stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.i.ś. z czynności kontrolnych przeprowadzonych od [...] marca 2022 r. do [...] sierpnia 2022 r. (z przerwami) sporządzony został protokół, którego jeden egzemplarz w dniu zakończenia kontroli został doręczony A.K. - Prezesowi zarządu spółki. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 11 u.o.i.ś. protokół ten został podpisany przez inspektora, który brał udział w czynnościach urzędowych, tj. zakończeniu kontroli, oraz przez ww. Prezesa. We wskazanym protokole opisano też stwierdzone nieprawidłowości, a tym samym w ocenie Sądu I instancji przyjąć trzeba, że w prowadzonym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas kontroli, które nie zostały w żaden sposób skutecznie podważone przez skarżącą. W tym miejscu WSA w Opolu zaznaczył, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli. Według Sądu I instancji wyniki przeprowadzonej w spółce kontroli dają podstawę do uznania, że na terenie przedmiotowej działki skarżąca prowadzi zbieranie odpadów (o kodach opisanych wcześniej) bez wymaganego zezwolenia, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 i 2 u.o.o. Z kolei odnosząc się do argumentacji skarżącej Sąd I instancji przytoczył treść art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. dotyczącego zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia, wskazując, że spółka nie jest podmiotem wymienionym w powołanym przepisie, ponieważ będąc wprawdzie spółką komunalną jest odrębną od Gminy osobą prawną. Tym samym nie może skutecznie powoływać się na zwolnienie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych z obowiązku uzyskania zezwolenia, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o. W konsekwencji powyższego WSA w Opolu stwierdził, że WIOŚ zasadnie uznał, że spółka dokonuje czynności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, nakazując w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia uregulowanie stanu prawno-formalnego w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie ulega również wątpliwości, że na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] magazynowe są przez skarżącą odpady. Stosownie zatem do art. 25 ust. 6a i ust. 6f u.o.o. spółka, jako prowadząca magazynowanie odpadów, obowiązana jest do zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów palnych dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. W niniejszej sprawie natomiast, co potwierdzają ustalenia kontroli, spółka nie prowadzi takiego systemu kontroli, a to według WSA w Opolu oznacza brak realizacji obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. Dlatego też prawidłowo organ nałożył na skarżącą w pkt 3 zarządzenia obowiązek prowadzenia wspomnianego systemu wizyjnego. Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego Sąd I dostrzegł jednak wadliwości co do jego pkt 1 dotyczącego sporządzania w sposób rzetelny, zgodny z rzeczywistością sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, realizowanego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek i jednocześnie nie wyjaśnia się na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Zdaniem WSA w Opolu przeprowadzona analiza kontrolowanego zarządzenia odnośnie co do pkt 1 wykazała, że nie wyjaśnia ono dostatecznie, jakich konkretnie naruszeń dopuściła się spółka, a przede wszystkim, na podstawie jakich przepisów doszło do nałożenia przedmiotowego obowiązku. W tym zakresie dostrzec trzeba, że powołany przez organ art. 75 u.o.o. ma wiele jednostek redakcyjnych, a zatem rolą organu był podanie, którego obowiązku wymienionego w tym przepisie spółka nie zrealizowała, a także wyjaśnienie, jakich podmiotów ten obowiązek dotyczy i czy jest nim skarżąca. Tymczasem brak jednoznacznego sprecyzowania przez WIOŚ podstawy prawnej nałożonego obowiązku spowodował, że skarżąca założyła, iż potraktowano ją jako wytwórcę odpadów z art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o. Norma z art. 75 u.o.o. wymagała zatem konkretyzacji, jeśli miała stanowić podstawę władczego skierowania do podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku działania o charakterze prewencyjnym. Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie tak się jednak nie stało, ponieważ organ ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania ww. przepisu, bez jego omówienia oraz odniesienia do stwierdzonych naruszeń. Czyni to utrudnionym odczytanie, jaki konkretnie przepis został naruszony przez adresata aktu oraz jakie przesłanki stanowiły podstawę nałożenia obowiązku sporządzania sprawozdania. W tym miejscu WSA w Opolu przypomniał, że niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenie. Stąd też zobowiązany podmiot nie może domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył, a w ocenie Sądu I instancji sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, w omawianym obecnie zakresie, rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ jego wadliwości - wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ podstawy prawnej nałożonego obowiązku - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd I instancji oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony akt w zakresie jego pkt 1. Jednocześnie WSA w Opolu za chybione uznał zarzuty skargi, które zostały oparte na przepisach k.p.a., bowiem przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.i.ś. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Pismem z 14 lipca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uznanie zarządzenia pokontrolnego WIOŚ w punktach 1-3 za bezskuteczne (w całości). Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz obowiązku zwrotu przez organ kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", tj.: a) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej "p.u.s.a."), a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.: => przez nienależyte wypełnienie funkcji kontrolnej i nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz uchylenie punktu 1. z niewłaściwych powodów względnie przez nieuznanie zarządzenia za bezskuteczne i dając niewłaściwe wskazania co dalszego postępowania mimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego wyrażające się w niezbadaniu stanu faktycznego, niewłaściwej subsumpcji tego stanu do zastosowanych przepisów, niezastosowaniu zasad intertemporalnych obowiązujących w prawie administracyjnym szeroko pojętym w razie zmiany przepisów i braku przepisów przejściowych co doprowadziło do uznania, że zarządzenie pokontrolne jest prawidłowe co do zasady a skarżącą obowiązują wymogi wskazane w punktach od 1 do 3 zarządzenia, a więc obowiązki zostały nałożone w granicach i na podstawie prawa przez zaniechanie względnie nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i sytuacji prawnej skarżącej w kontekście przepisów intertemporalnych podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o wpis aktualizacyjny przed zmianą art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o., a ustawa ją zmieniająca z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648), której art. 3 pkt 5 zmienił treść punktu 11 art. 45 ust. 1 u.o.o. weszła w życie 21 września 2021 r. i nie zawierała przepisów przejściowych, a natomiast już [...] września 2021 r. skarżącej doręczono informację o dokonaniu wpisu do BDO i nadto Sąd nie ustalił w toku rozpatrywania sprawy czy organ brał pod uwagę i zbadał czy do skarżącej zastosowanie miał przepis w dotychczasowym brzmieniu czy też w nowym oraz nie ocenił prawidłowości stanowiska organu (mimo zarzutów) co do tego, że zmiana ta zmieniła również sytuację prawną skarżącej, czy wpis nastąpił pod rządami dotychczasowego przepisu w brzmieniu przed zmianą czy po zmianie. To nadto w sytuacji gdy w dotychczasowym brzmieniu nie wymagano od spółek komunalnych ze 100% udziałem gminy dopełnienia wymogów określonych w zarządzeniu pokontrolnym w punktach od 1 - 3, a art. 2 ustawy o gospodarowaniu odpadami stanowi, że mogą swoje zadania wykonywać w formie m. in. gminnych spółek prawa handlowego, które są jednostkami organizacyjnymi gminy, bo są gminnymi osobami prawnymi. Tymczasem gdyby Sąd procedował prawidłowo musiałby dojść do przekonania, że do spółki nie miał zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. w brzmieniu nadanym mu ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach obowiązującą począwszy od 21 września 2023 r. rozumiany w ten sposób, że wyłącza on skarżącą z podmiotów zwolnionych z uzyskania zezwolenia przy prowadzeniu PSZOK-u, co doprowadziłoby do uchylenia zarządzenia pokontrolnego uchylenia punktu 1. z innych powodów, gdyż wskutek uznania, że wymóg tam wskazany nie dotyczy skarżącej i w konsekwencji dałby odmienne i poprawne wskazania co do dalszego postępowania względnie w ogóle uznałby zarządzenie pokontrolne w całości za bezskuteczne. => przez zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego oraz zbadania i ustalenia daty, w jakiej skarżąca uzyskała wpis aktualizacyjny oraz wpływu daty wpisu na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ stosujący prawo w kontekście zmiany art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. w sytuacji, w której skarżąca złożyła wniosek w lipcu 2021 r. a zmiana weszła w życie we wrześniu 2021 r. co doprowadziło do zaniechania uchylenia zarządzenia pokontrolnego i uchylenia punktu 1. z niewłaściwych powodów i w konsekwencji dając niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania. b) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś.: => przez nienależyte wypełnienie funkcji kontrolnej i nieuchylenie w całości zaskarżonego aktu względnie przez nieuznanie go za bezskuteczny na skutek uchylenia się w przekonaniu braku takiego obowiązku od oceny legalności sformułowania konkretnych zaleceń w kontekście istnienia dla gminnej spółki prawa handlowego w świetle prawa określonych w nim obowiązków w stanie faktycznym i prawnym w sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd nie postawił się w roli jedynie recenzenta zaskarżonego akt, to musiałby również dla oceny jego prawidłowości ocenić czy organ w tym konkretnym stanie faktycznym prawnym miał prawo nałożyć na skarżącą obowiązki określone w zarządzeniu. Nie powinien natomiast abstrahować od analizy i oceny stanu faktycznego i kwestii wykładni oraz prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa. Nie jest bowiem możliwa prawidłowe rozpatrzenie skargi bez analizy i oceny zasadności nałożonych obowiązków, a to z kolei bez oceny legalności ich nałożenia, a legalność bez oceny prawidłowości wykładni i oceny prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa. c) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego i uzyskania uzupełniającego dowodu z pisemnej informacji o dacie wpisu skarżącej do rejestru BDO, działu do którego została wpisana, oraz spełniania warunków do wpisu w tym dziale w dacie jego dokonania - na żądanie Sądu od Marszałka Województwa [...] ([...]). d) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., a także art. 3 § 1, art. 133 § 1 wzw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie ustalenia względnie nieprawidłowe ustalenie przez Sąd (czego nie można jednoznacznie stwierdzić wobec wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, co zarzucono w innym punkcie odrębnie) czy przepis art. 45 ust. 1 pkt 11 oraz art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. w chwili stosowania przez organ prawa miały zastosowanie do skarżącej spółki ze względu na zasady intertemporalne w sytuacji gdy spółka złożyła wniosek o wpis aktualizacyjny pod rządami art. 45 ust. pkt 11 w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu. e) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art 45 ust. 1 pkt 11 i art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 50 ust. ust. 1 pkt 7 a u.o.o. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez zaniechanie dokonania wykładni wskazanych przepisów i nie odniesienie się do prawidłowości zarządzenia pokontrolnego, a zatem i legalności w ich kontekście oraz zaniechanie dokonania oceny znaczenia zmiany art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. i zastosowania zasad intertemporalnych wobec braku przepisów przejściowych przy wprowadzaniu zmiany tego przepisu. f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne i nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy(ustalanemu również w wyniku zastosowania zasad intertemporalnych w razie zmiany przepisów i braku przepisów przejściowych) oraz uniemożliwia jednoznaczną ocenę i prześledzenie toku rozumowania Sądu, gdyż sąd administracyjny z jednej strony wskazuje, że w sprawie "Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli", a z drugiej, że "dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Uznając przy tym jednak, że dokonane przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego dotyczącego wymogu posiadania zezwolenia w formie decyzji, udostępniania monitoringu oraz składania sprawozdań do wskazanego w zarządzeniu pokontrolnym organu zamiast do Wójta gminy przez skarżącą jest prawidłowe i odpowiadało prawu, a więc odnosząc się jednak do legalności zarządzenia choć jednocześnie bez wyjaśnienia swego stanowiska, bo za takie nie można uznać przytoczenia przepisu i wzmianki o jego zmianie. A uczynił to bez absolutnie żadnej argumentacji celem wyjaśnienia stanowiska co do dokonanej oceny prawnej, wykładni i zastosowania przepisów i nawet bez ich wskazania za wyjątkiem powołania się za organem na treść art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o., co czyni wyrok tzw. wyrokiem "powielaczowym" w zakresie merytorycznym. g) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nienależyte wypełnienie funkcji kontrolnej i nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz uchylenie punktu 1. z niewłaściwych powodów i dając niewłaściwe wskazania co dalszego postępowania względnie przez nieuznanie zarządzenia za bezskuteczne mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: => w wyniku art. 2 i 7 Konstytucji RP na skutek nieprawidłowego zastosowania zasad intertemporalnych, co doprowadziło do zaakceptowania w sprawie retroaktywnego stosowania prawa i jego skutków na skutek przyjęcia, że w wyniku zmiany art. 45 ust 1 pkt 11 u.o.o. od 21 września 2021 r. skarżąca będąca formą, w jakiej gmina wykonuje swe obowiązki w zakresie gospodarki odpadami obowiązana jest zezwolenie posiadać, a jego brak stanowi o niedopełnieniu obowiązków wskutek czego zarządzenie pokontrolne nakładające wymóg jego uzyskania w oparciu o przekonanie o naruszeniu przez spółkę prawa jest zasadne. A to w sytuacji, w której spółka działała będąc zwolnioną z obowiązku posiadania zezwolenia zarówno przez spółkę jak i przez gminę w oparciu o dotychczasowe przepisy, a także postawienie zarówno spółki, jak i gminy w klinczu ustawowym, w którym mając obowiązek gospodarowania odpadami i dotychczas spełniając wszystkie wymogi legalności działania gdzie jednocześnie od spółki, w której gmina posiada 100% udziałów ustawodawca nie wymaga zezwolenia nie realizuje zasady racjonalnego ustawodawcy i przyzwoitej legislacji. A brak przepisów przejściowych nakładał na Sąd obowiązek zastosowania zasad intertemporalnych z uwzględnieniem ważnego interesu publicznego jaki realizuje gmina w zakresie prowadzenia PSZOK. => przez niezastosowanie względnie niewłaściwe zastosowanie (choć nie można tego ustalić na podstawie treści wyroku wobec jego powielaczowego charakteru) art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiącego, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego i w efekcie dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. i art. 25 ust. 6a i 6f w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażające się w uznaniu, że skarżąca, która jest spółką komunalną, w której gmina posiada 100% udziałów wyłączona jest z grona podmiotów objętych zwolnieniem, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. oraz ma obowiązki, których niewypełnienie wytknięto w zarządzeniu pokontrolnym w punktach od 1 – 3. Skarżąca kasacyjnie w konsekwencji zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a. w wyniku: => niewłaściwego zastosowania art. 2 i 7 Konstytucji RP w wyniku niezastosowania przez Sąd przy badaniu zasadności skargi i ustalaniu stanu faktycznego zasad intertemporalnych w obliczu braku przepisów przejściowych i uznanie, że skarżącą obowiązywał w chwili stosowania przez organ prawa art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. w brzmieniu określonym art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648), co przy przyjęciu, że skarżąca nie zalicza się do grona podmiotów wymienionych w art. 45 ust, 1 pkt 11 w myśl nowego jego brzmienia doprowadziło do ustawowego klinczu Spółki i jej właścicielki w 100%, tj. Gminy [...], która z jednej strony nie mogłaby działać w zakresie gospodarki odpadami, a z drugiej ma taki ustawowo nałożony obowiązek i nie może zaprzestać jego wykonywania. => dokonania niewłaściwej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 11 i art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 50 ust. ust. 1 pkt 7a u.o.o. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 6) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przez przyjęcie, że skarżąca jest wyłączona z grona podmiotów wymienionych w art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o. i skarżącą przy prowadzeniu PSZOK-u obowiązuje wymóg składania do WIOŚ zamiast do Wójta sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, wymóg uzyskania zezwolenia w formie decyzji oraz obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca lub składowania odpadów oraz zapewnienia WIOŚ dostępu do niego w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny podczas gdy 100% udziałów w spółce (skarżącej) posiada gmina, pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje również gminne osoby prawne, a art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wprost stanowi, że gospodarka ta może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, co powinno przywieść Sąd do przekonania, że prowadzenie PSZOK przez gminną spółkę prawa handlowego, w której gmina ma 100% udziałów - jak skarżąca - jest "samodzielnym prowadzeniem" przez gminę w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.o., nie ma ona obowiązku prowadzenia systemu wizyjnego, o którym mowa w zarządzeniu pokontrolnym ani raportować do WIOŚ zamiast do wójta, który raportuje następnie do WIOŚ. A to powinno przywieść Sąd do uznania, że zaskarżone zarządzenie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. => przez dokonanie niewłaściwej subsumpcji art. 45 ust. 1 pkt 11, art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej do stanu faktycznego do czego doprowadziły Sąd opisane wyżej naruszenia, a co w konsekwencji doprowadziło do uznania zarządzenia za prawidłowe w pkt 2 i 3 oraz uchylenia w punkcie 1 lecz z innych powodów niż te, które powinny mieś miejsce, gdyż Sąd powinien uchylić w całości zarządzenie lub uznać je za bezskuteczne ze względu na nienaruszenie przez skarżącą obowiązków w zakresie prowadzenia PSZOK-u co doprowadziło w konsekwencji również do nieprawidłowego zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 11 i art. 25 ust. 6a i 6f u.o.o. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20.12.1996r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 50 ust. ust. 1 pkt 7a u.o.o. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 6) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a ostatecznie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i wydania wyroku tzw. "powielaczowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Dokonując analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że opierają się one przede wszystkim na braku należytej oceny przez Sąd I instancji okoliczności, że zmiany przepisów w oparciu o które nałożono w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym na skarżącą obowiązek uregulowania stanu formalno- prawnego w zakresie zbierania odpadów na terenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprzez uzyskanie wymaganego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia oraz prowadzenia wizyjnego sytemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów oraz zapewnienia [...] WIOŚ dostępności do obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny zgodnie z art. 25 ustawy o odpadach nastąpiło w oparciu o przepisy, które weszły w życie już po tym jak PSZOK był prowadzony przez [...] sp. z o.o. - PSZOK w [...] i ustawodawca nie wymagał na ten czas do prowadzenia takiego punktu uzyskania pozwolenia z uwagi na treść art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym przed zmianą. Obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli został wprowadzony także przez ustawodawcę w trakcie gdy PSZOK już funkcjonował w opisanej wyżej formie organizacyjnej – spółki prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest Gmina [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarówno organy jak i Sąd I instancji nie uwzględnili powyższych ustaleń wynikających także z protokołu pokontrolnego, przy ocenie nałożonych w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków na skarżącą spółkę. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 11 w aktualnym brzmieniu, obowiązującym także w chwili wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w oparciu o który nałożono na spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów pokontrolnego został wprowadzony ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648) - art. 3 pkt 5 tejże ustawy i wszedł w życie z dniem 23 września 2021 roku co wynika z art. 10 powołanej ustawy). Natomiast jak wynika z brzmienia tego przepisu przed wspomnianą zmianą takiego wymogu nie było co do punktów selektywnej zbiorki odpadów komunalnych prowadzonych samodzielnie przez gminę lub wspólnie z inną gminą. Podobnie przepisy wprowadzające obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów oraz zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępność do obrazu z wizyjnego sytemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) – art. 6 pkt 8 lit. c i wszedł w życie z dniem 6 września 2019 roku – art. 27 ustawy zmieniającej. Kwestia zmiany przepisów w trakcie prowadzenia przez skarżąca spółkę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i nałożenie nowych obowiązków nie została poddana analizie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo, że powołane wyżej ustawy zmieniające nie zawierały przepisów intertemporalnych w tym przedmiocie. Najdalej idący jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a . Zarzut ten zdaniem Naczelnego sądu administracyjnego jest uzasadniony. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższym wymogom w odniesieniu do rozstrzygnięcia w części oddalające skargę nie odpowiada. W szczególności analizując obowiązek uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów oraz prowadzenia wizyjnego systemu kontroli magazynowania odpadów Sąd I instancji nie wypowiedział się w podstawowej kwestii jaką było zastosowanie określonych zasad prawa intertemporalnego w związku ze zmianą przepisów w następstwie której nałożono na podmiot prowadzący punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych nowe obowiązki związane z koniecznością uzyskania pozwolenia na zbiórkę odpadów oraz prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów. Przepisy w ustawach zmieniających wprowadzających opisane zmiany nie zawierają w tym przedmiocie regulacji prawnych. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze stanem faktycznym, który powstał przez zmianą wspomnianych przepisów, trwał w chwili ich zmiany oraz istniał w chwili wydania spornego zarządzenia pokontrolnego. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z otwartym temporalnie realnym stanem faktycznym. Zatem w niniejszej sprawie wymaga rozważenia zagadnienie retroaktywności norm prawa administracyjnego. Kwestia ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak przedstawienia przez Sąd I instancji argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie przyjętego stanowiska, że skarżąca obowiązana jest wystąpić o pozwolenie na zbieranie odpadów i prowadzić wizyjny system kontroli miejsca magazynowania odpadów w oparciu o nowe regulacje prawne uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Uzasadniając wyrok sąd powinien w sposób jasny i zrozumiały przedstawić istotne do okoliczności sprawy, a także zaprezentować swoją ocenę doniosłych aspektów sprawy, w sposób, który pozwoli zrozumieć, jakimi przesłankami, osadzonymi w realiach sprawy, kierował się sąd wypowiadając stanowisko o zgodności (niezgodności) zaskarżonego aktu z przepisami prawa. W niniejszej sprawie w zakresie w jakim skarga została oddalona tym warunkom uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Rozpoznając ponownie sprawę w tym zakresie Sąd ten winien uwzględnić powyższe rozważania, a w szczególności wypowiedzieć się w uzasadnieniu jakie przepisy winny mieć zastosowanie odnośnie kwestii dotyczących konieczności wystąpienia czy też nie o pozwolenie na zbieranie odpadów i prowadzenia wizyjnego systemu kontroli ich magazynowania z jednoczesnym przedstawieniem argumentacji przemawiającej za takim stanowiskiem. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w części dotyczącej uchylenia pkt 1 zaskarżonego wyroku. Uchylając pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nakładającego obowiązek rzetelnego, zgodnego z rzeczywistością sporządzania sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami realizowane za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach, Sąd I instancji przedstawił argumentację, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Organ przeprowadzający kontrolę, a następnie wydający zarządzenie pokontrolne w zakresie objętym pkt 1 tego zarządzenia nie wyjaśnił w sposób dostatecznie jakich konkretnych naruszeń dopuściła się spółka. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że przepis art. 75 ustawy o odpadach ma wiele jednostek redakcyjnych, za zadaniem organy było wskazanie, którego obowiązku wymienionego w tym przepisie spółka nie zrealizowała, a także wyjaśnienie jakich podmiotów ten obowiązek dotyczy, czy jest nim skarżąca. Utrudnione zatem jest odczytanie z treści zaskarżonego zarządzenia, jaki konkretnie przepis został naruszony przez adresata. Z tych przyczyn skargę kasacyjną w tym zakresie należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organy od strony skarżące kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w niniejsze sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.