III OSK 16/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2024 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 1108/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1108/25, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z [...] marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniach [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") przeprowadził kontrolę na terenie zakładu zlokalizowanego pod adresem [...] należącego do spółki, która posiadała zezwolenie na zbieranie odpadów udzielone decyzją Starosty [...] z [...] marca 2018 r., znak [...] (dalej "decyzja Starosty"). Podczas oględzin [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono, że odpady o kodzie 16 03 80 w postaci owoców i warzyw były magazynowane na placu luzem, w pryzmie. Przy czym [...] sierpnia 2020 r. dokonano pomiarów pryzmy ww. odpadów i ustalono jej wymiary jako 6,1 m x 7,1 m x 1,6 m (długość x szerokość x wysokość). Jednocześnie [...] sierpnia 2020 r. znowu stwierdzono pryzmę odpadów o kodzie 16 03 80 oraz ustalono jej wymiary na 11,8 m x 15,5 m x 1,5 m (długość x szerokość x wysokość). Dodatkowo stwierdzono, że odpady sklasyfikowane [...] sierpnia 2020 r. nie były tymi samymi odpadami. Ponadto podczas oględzin [...] oraz [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono odcieki z magazynowanych odpadów, które spływały po betonowej płycie placu magazynowego. Wobec powyższego w wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca naruszyła pkt 4.1 decyzji Starosty, co zostało zawarte w protokole kontroli nr [...], podpisanym [...] sierpnia 2020 r. przez skarżącą bez uwag. W konsekwencji przedstawionych okoliczności WIOŚ decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzestrzeganie warunków decyzji Starosty. Na skutek odwołania spółki, GIOŚ decyzją z [...] marca 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że 23 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nadając nowe brzmienie art. 194 ust. 7 tej ustawy dotyczące przesłanek, które należy uwzględnić przy określaniu wysokości kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W nowelizacji tej nie zawarto przepisów przejściowych, co według GIOŚ wskazuje na konieczność stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie przy wymierzaniu kary administracyjnej wziął pod uwagę rodzaj naruszenia i okoliczności, z których wynika, iż skarżąca nie przestrzegała zapisów pkt 4 ppkt 1 decyzji Starosty poprzez magazynowanie bioodpadów o kodzie 16 03 80 w sposób niezorganizowany, tj. luzem w postaci pryzmy, a nie jak zapisane zostało w zezwoleniu "w kontenerach i/lub pojemnikach na terenie hali i/lub na utwardzonym placu magazynowym". Z kolei oceniając okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności organ odwoławczy podał, że naruszenie to zostało stwierdzone podczas kontroli trwającej od [...] do [...] sierpnia 2020 r., a podczas oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono usunięcie odpadów magazynowanych w postaci pryzm na terenie działki oraz brak odcieków. Przy czym zgodnie z decyzją Starosty spółka mogła przetworzyć odpady o kodzie 16 03 80 w ilości 13 750 Mg/rok, co w ocenie GIOŚ świadczy o znacznych rozmiarach prowadzonej działalności. Jeśli natomiast chodzi o ilość i właściwości odpadów organ odwoławczy zaznaczył, że podczas oględzin [...] sierpnia 2020 r. ustalono obecność pryzmy odpadów biodegradowalnych o wymiarach 6,1 m długości, 7,1 m szerokości, 1,6 m wysokości i objętości 70 m³. Dodatkowo podczas oględzin [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono obecność kontenera z odpadami biodegradowalnymi o wymiarach 6 m długości, 2,5 m szerokości, 1,7 m wysokości, wypełnionego do wysokości 1,2 m - objętość odpadów wynosiła 18 m³, oraz pryzmy odpadów biodegradowalnych o wymiarach 11,8 m długości, 15,5 m szerokości, 1,5 m wysokości i objętości odpadów 275 m³. GIOŚ wyjaśnił również, że odpady żywności o kodzie 16 03 80 należą do odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne, jednakże w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz zagrożenia środowiska, a jedynie występowanie na terenie zakładu zapachu typowego dla odpadów biodegradowalnych, na które to uciążliwości zapachowe skarżyli się okoliczni mieszkańcy. Organ odwoławczy podniósł również, że podczas oględzin [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono obecność odcieków wydobywających się spod pryzmy odpadów na placu, które zbierane były za pomocą systemu kanalizacji przemysłowej. W ocenie GIOŚ przedstawione okoliczności wskazują, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa, ponieważ magazynowała odpady kodzie 16 03 80 na terenie działki nr ew. [...] niezgodnie z pkt 4 ppkt 1 decyzji Starosty, a zatem zasadnie WIOŚ wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną. Jednocześnie przedmiotowa kara jest karą za naruszenie warunków decyzji Starosty w zakresie niewłaściwego magazynowania odpadów, a nie za uciążliwość odorową. Przy tym kara ta wysokości [...] zł jest adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia, określonego w art. 194 ust. 5 u.o.o. Dodatkowo GIOŚ uznał, że nie zaszły, określone w art. 189f k.p.a., przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary. Sytuacja, w której podmiot magazynuje odpady niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie może bowiem zostać uznana za znikome naruszenie prawa. Z kolei zmniejszenie lub odstąpienie od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na spełnienie celów nałożenia tej kary, tj. funkcji przede wszystkim represyjnej i prewencyjnej, a dodatkowo także motywującej tak, aby wyeliminować zachowania, które naruszają przepisy prawa oraz skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości. Pismem z 17 kwietnia 2024 r. spółka wystąpiła do WSA w Warszawie ze skargą na decyzję GIOŚ, której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 194 ust. 7 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 189 f k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. W dniu 4 września 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej ".u.o.o."). Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów w zakresie zaistnienia faktu prowadzenia przez skarżącą w 2020 r. zbierania odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, okresu tego naruszenia, rodzaju oraz masy zebranych odpadów. Jednocześnie wyjaśnił, że wymierzenie kary administracyjnej sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z bezprawnym zachowaniem danego podmiotu. Decyzja organów ochrony środowiska w przedmiocie wymierzenia kary ma bowiem charakter decyzji związanej, tj. w razie stwierdzenia przewidzianego przekroczenia prawa organ ma obowiązek wymierzenia kary. Uznaniowy charakter przejawia się jedynie w odniesieniu do wysokości wymierzonej kary. WSA w Warszawie wskazał, że gospodarowanie odpadami, w tym ich zbieranie, stanowi działalność ściśle reglamentowaną przez ustawodawcę, a dla jej prowadzenia wymagane jest zezwolenie określające szczegółowo warunki prowadzenia takiej działalności i stąd niewątpliwie działalność taką należy zaliczyć do kategorii co najmniej mogącej negatywnie wpływać na środowisko. Wobec tego skarżąca, będąca podmiotem profesjonalnie zajmującym się gospodarowaniem odpadów, zobowiązana była do zbierania odpadów zgodnie z uzyskanym zezwoleniem w miejscach do tego przeznaczonych. Zdaniem Sądu I instancji z powodu niezastosowania się przez spółkę w tej kwestii do ustaleń zawartych w decyzji Starosty wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej było zasadne. Przy czym GIOŚ, mając na uwadze przesłanki określone w art. 189f § 1-3 k.p.a., słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia tej kary. Organ zasadnie stwierdził, że nie można przyjąć, iż waga naruszenia prawa jest znikoma. Sąd I instancji zgadzając się z tym zauważył, że skarżąca, będąca podmiotem profesjonalnie zajmującym się gospodarowaniem odpadami, zobowiązana była do zachowania należytej staranności przez co należy rozumieć zgodność z przepisami i posiadanym zezwoleniem. Z uwagi na obiektywnie istniejący miernik staranności profesjonalisty w obrocie gospodarczym nieodpowiednie zorganizowanie prowadzonej przez skarżącą działalności, tj. prowadzenie działalności niezgodnie z posiadanym zezwoleniem powinno być postrzegane jako okoliczność obciążająca. Przy czym, w ocenie WSA w Warszawie, nie wystąpienie przesłanki zagrożenia dla środowiska i ludzi, w tym emisji do powietrza, nie może stanowić samoistnej przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary. Sankcją administracyjną obciążone jest bowiem naruszenie przepisów prawa niezależnie od zawinienia, jak i od wystąpienia szkody wskutek tego naruszenia - samo naruszenie pociąga więc powstanie odpowiedzialności administracyjnej. Pozostałe zaś okoliczności, które uwypuklone zostały w skardze, tj. niewielka ilość zgromadzonych odpadów, rodzaj oraz właściwości zebranych odpadów, mogły według Sądu I instancji mieć wpływ na wysokość wymierzonej kary, jednak nie mogą stanowić przesłanki do uznania, że naruszenie miało wagę znikomą. W szczególności bowiem o znikomej wadze naruszenia prawa nie można mówić w sytuacji, gdy naruszenie prawa nie budzi wątpliwości, a doszło do niego na skutek niedołożenia należytej staranności przez zobowiązany do niej podmiot. W konsekwencji, w ocenie WSA w Warszawie, w kontekście rozmiaru prowadzonej działalności, ilości odpadów (13 750 Mg/rocznie) i sposobu ich przechowywania niezgodnego z pkt 4.1 zezwolenia nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niewielkiej ilości zebranych odpadów. Przy czym według Sądu I instancji na ocenę wagi naruszenia bez wpływu pozostaje fakt, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, czy wskazanie, iż skarżąca prowadzi działania mające na celu ulepszanie funkcjonowania działalności w zakresie magazynowania ani też fakt, że magazynowanie nie spowodowało odorów do powietrza. Nie stanowi to bowiem żadnej szczególnej okoliczności wyłączającej odpowiedzialność podmiotu profesjonalnie zajmującego się działalnością w zakresie gospodarowania odpadami. Z kolei odnośnie znikomości naruszenia WSA w Warszawie podniósł, że już fakt wywierania chociażby potencjalnego wpływu zgromadzonych odpadów na środowisko uzasadnia wykluczenie uznania stwierdzonego naruszenia za czyn o znikomej wadze. Przy czym Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo podał także powody niepoprzestania na pouczeniu z art. 189f § 3 w zw. z art. 189 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśniając, że instytucja odstąpienia od wymierzenia kary jest wyjątkiem od ogólnej zasady, iż każde naruszenie musi być ukarane zgodnie z zasadą legalizmu i tylko wyjątkowe okoliczności mogą spowodować, że organ działając na podstawie uznania administracyjnego będzie mógł skorzystać z uprawnienia przyznanego mu na podstawie ww. przepisu. Jednocześnie zasadnie GIOŚ przypomniał jakie są cele sankcji ustanowionej w art. 194 ust. 5 u.o.o., uznając, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na spełnienie tych celów, a Sąd I instancji podzielił w pełni wyrażoną przez organ ocenę zasadności i konieczności wymierzenia kary w niniejszej sprawie. Dodatkowo WSA w Warszawie w odniesieniu do art. 189 § 2 k.p.a. wskazał, że przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w decyzji, czy w danym przypadku uzasadnione jest odstąpienie od wymierzenia kary, czy też nie (inaczej jak przy § 1). Zdaniem Sądu I instancji prewencyjny charakter kary wskazuje na zasadność jej wymierzania, aby pełniła ona funkcję odstraszającą. W konsekwencji WSA w Warszawie stwierdził, że GIOŚ prawidłowo zweryfikował cele jakie osiągnąć ma wymierzenie kary administracyjnej, przy uwzględnieniu również i tej okoliczności, że naruszenie w niniejszej sprawie ustało, oraz czy realizacja tych celów wystąpiłaby w pełni w przypadku odstąpienia od jej wymierzenia, stąd zarzut w tym zakresie Sąd I instancji uznał za nieuprawniony. WSA w Warszawie wskazał, że wymierzona spółce kara nie jest wygórowana ani nadmiernie dotkliwa i mieści się w granicach adekwatnej, proporcjonalnej dolegliwości, a organ odwoławczy przedstawił przesłanki jej wymierzenia, podejmując refleksję w sposób logiczny i osadzony w realiach sprawy i nie pozbawiony odniesień do jej pełnych okoliczności, czym zrealizował art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy orzekające, mając na uwadze zmianę art. 194 u.o.o., uwzględniły zasadę wynikającą z art. 189c k.p.a., stosując ustawę względniejszą dla strony. Określając wysokość kary GIOŚ dokonał także własnej oceny jej zasadności w oparciu o art. 199 u.o.o, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym, w ocenie Sądu I instancji, trafnie zauważył, że zarówno z uwagi ilość, rodzaj i właściwość gromadzonych przez spółkę odpadów, a w konsekwencji na potencjalne zagrożenie jakie one mogą stanowić, zasadne jest ustalenie kary w wysokości [...] zł. Trzeba też mieć na względzie, że naruszenie spółki potencjalnie mogło powodować wpływ na środowisko. W tym kontekście WSA w Warszawie podkreślił jednak, że z treści art. 199 u.o.o. w sposób jednoznaczny wynika, iż stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia warunków gospodarowania odpadami, które to warunki wynikają z ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji kara w wysokości [...] zł, nie jest karą wysoką w stosunku do maksymalnej możliwej kary określonej w przepisie 1 000 000 zł, a równocześnie stanowi odczuwalną dolegliwość. W okolicznościach niniejszej sprawy jest więc sprawiedliwą konsekwencją stwierdzonych naruszeń. Z uwagi na ilość, rodzaj i właściwości zgromadzonych odpadów oraz stwarzane nimi potencjalne zagrożenie dla środowiska, a także okres trwania naruszenia, WSA w Warszawie podzielił w pełni stanowisko GIOŚ, że przesłanki te nie pozwalają na ustalenie kary w niższej wysokości. Dodatkowo rozpoznając skargę Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w rozpatrywanej sprawie, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym, a rozstrzygnięcie szczegółowo i logicznie uzasadnione. Pismem z 14 listopada 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszeni: a) prawa materialnego a w szczególności art. 194 oraz 199 u.o.o., b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 189f k.p.a., § 1 art. 134 i § 4 art. 141 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w szczególności obejmujących opłatę od skargi oraz koszty zastępstwa składające się z wynagrodzenia oraz z opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy (podmiotowe lub przedmiotowe), w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1887/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci, a z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje trafność wydanego przez Sąd I instancji wyroku, co nie mogło odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie zasługiwał na uwzględnienie także drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, które jest bardzo ogólne, wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 925/25). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie (oddalenie skargi) i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie Sąd I instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nie odniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (wyrok NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1895/24). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Taką polemikę zaś zawarto w argumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczący naruszenia art. 194 oraz art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587). Odnośnie podniesionego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 194 powołanej ustawy wskazać należy, że przepis ten składa się z kilkunastu jednostek redakcyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem Sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 194 ustawy o odpadach z uwagi na brak jego konkretyzacji nie podlega ocenie. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzacja podniesionych zarzutów kasacyjnych, a tym bardziej domyślanie się ich treści. Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 199 u.o.o. podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przepis ten reguluje zatem dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i nakazuje brać pod uwagę okoliczności wskazane w tym przepisie. Jednocześnie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu kasacyjnie wymierzono administracyjna karę pieniężna za delikt administracyjny określony w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach tj. za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara ta wynosi od 1000 zł do 1000000 zł. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć (wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2509/16, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Należy również wskazać, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 u.o.o. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadającego pozwolenie na gospodarowanie odpadami. Innymi słowy, dla powstania przedmiotowej odpowiedzialności administracyjnej bez znaczenia jest udział osób czy podmiotów trzecich. Prewencyjny charakter kary przewidzianej w art. 194 ust. 5 u.o.o. winien natomiast skłonić skarżącą w przyszłości do większej dbałości w realizacji swoich obowiązków. Określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ winien uwzględnić regulację prawną zawartą w art. 194 ust. 7 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, oraz przesłanki określone w art. 199, którego treść wyżej już przytoczono. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że powołane przepisy nie dają podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt określony w art. 194 ust. 5 u.o.o., a jedynie mają wpływ na określenie jej wysokości. Po drugie wymierzona jej kara (tj. [...] zł) została wymierzona właściwie w dolnej ustawowej granicy i stanowi znikomy procent maksymalnego wymiaru kary (tj. 1 000 000 zł). Orzekające organy uwzględniły zatem względnie ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie, a także uwzględnił, że w sierpniu 2020 roku dwukrotnie stwierdzono naruszenie warunków zbierania odpadów w oparciu o pozwolenie z 2018 roku. Dotyczyło ono magazynowania odpadów o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia) tj. w trakcie oględzin w dniu [...] sierpnia 2020 roku i przeprowadzonej kontroli w dniu [...] sierpnia 2020 roku. Za każdym razem dotyczyło to innych odpadów o tym kodzie. Odpady te były składowane na placu, w pryzmach, podczas gdy zgodnie z udzielonym pozwoleniem winny być magazynowane w kontenerach lub pojemnikach. Nadto, co wynika z treści protokołu sporządzonego z przeprowadzonej kontroli taki sposób magazynowania tych odpadów niósł za sobą określone uciążliwości zapachowe dla okolicznych mieszkańców, którzy informowali o powyższym organy ochrony środowiska. Wydaje się być oczywistym, że tego rodzaju odpady niosą ze sobą takie uciążliwości. Zatem stwierdzenie, że przedmiotowe odpady nie niosły za sobą zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi (za wyjątkiem uciążliwości odorowych) oraz środowiska, rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności, oraz brak stwierdzenia skutków tych naruszeń nie uzasadnia twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki, że sporna administracyjna kara pieniężna została wymierzona zbyt wysoko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 330/23). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Organ wyjaśnił bowiem, że nałożenie na podmioty prowadzące działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, w tym ich zbieranie, określonych obowiązków służy ochronie środowiska i ludzi przed ujemnymi następstwami związanymi z odpadami. Natomiast zapewnić ich realizacje mają między innymi instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia określającego warunki. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Za uznaniem, że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie nie nosi cechy znikomego naruszenia prawa przemawia przede wszystkich fakt, że w krótkim okresie tj. w dniu [...] sierpnia 2020 roku i [...] sierpnia 2020 roku stwierdzono naruszenie przez skarżącą spółkę tego samego obowiązku wynikającego z pozwolenia na zbieranie odpadów dotyczącego warunków magazynowania odpadów o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia) poprzez ich magazynowanie luzem w formie pryzm, a nie w kontenerach lub pojemnikach. Za każdym razem były to inne odpady z tej grupy. Świadczy to w sposób jednoznaczny, że skarżąca spółka jako podmiot zawodowo trudniący się gospodarką odpadami nie przywiązuje należytej uwagi do prowadzenia tej działalności zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Należy także zwrócić uwagę, że uciążliwości jakie za sobą niosą tego rodzaju naruszenia, w szczególności do miejscowej ludności, także przemawia przeciwko uznaniu stwierdzonego naruszenia za naruszenie prawne o znikomej wadze. Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie stwierdzili, że już sam fakt, że skarżąca spółka jest profesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gospodarowania odpadami wyłącza możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie stanowi podstawę do stawiania jej większych wymagań co do konieczności realizowania obowiązków nałożonych w decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów. Nadto należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na określone nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające realizację wymogu magazynowania odpadów zgodnie z warunkami określonymi w udzielonym pozwoleniu. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.