III OSK 2007/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 336/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 336/19 uwzględnił skargę Wójta Gminy L. i uchylił zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Powiatu S. uzasadniając podjęcie zaskarżonej uchwały, poza wskazaniem na wpływ do niej wniosku Wójta Gminy L. o podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i przytoczeniem treści art. 22 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) zwanej dalej u.s.p. oraz stwierdzeniem, że nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy, wskazała jedynie, iż: "stwierdza, że rozwiązanie stosunku pracy z Panem W. S. ma związek z pełnieniem przez Pana W. S. funkcji radnego, Rada poddaje w wątpliwość przytoczone przez Wójta Gminy L., faktyczne powody rozwiązania stosunku pracy". Obszerne przedstawienie stanowiska organu, dotyczące oceny ww. wniosku nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu motywy podjęcia uchwały przedstawione tym piśmie procesowym nie mogą zastąpić uzasadnienia kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały, czy w istotny sposób go uzupełniać. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań i oceny złożonego wniosku. Zwrócono w szczególności uwagę, że w uzasadnieniu uchwały nie odniesiono się do podanych we wniosku powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym, dotyczących w szczególności okoliczności, iż podczas zwolnienia lekarskiego radny obecny był w Starostwie Powiatowym przy podpisywaniu umowy na termomodernizację Domu Pomocy Społecznej w [...]. Nie wyjaśniono pomiędzy kim umowa ta została zawarta, kto ją w imieniu stron umowy podpisywał i dlaczego sama obecność W. S. na tej uroczystości, jak nazwał ją sam uczestnik postępowania, miałaby być związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Nie wiadomo zatem, z jakich powodów Rada uznała, że sama obecność tego dnia W. S. w Starostwie związana była z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Sam fakt, że zdarzenie to miało miejsce w Starostwie Powiatowym okoliczności tej obiektywnie nie przesądza. Nie odniesiono się też do faktu pozostawania w tym dniu pracownika – radnego na zwolnieniu lekarskim, a podnoszona kwestia zwolnienia lekarskiego powinna być oceniona na płaszczyźnie pracodawca – pracownik. Z tych względów Sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p. Niewyjaśnienie powyższych kwestii i sporządzenie lakonicznego, niepoddającego się w istocie ocenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwalało na uznanie, że prawidłowe jest stanowisko Rady, iż wypowiedzenie umowy o pracę radnemu miało związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że rada powiatu jest zobowiązana do uzasadniania przyczyn odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym, w szczególności w sytuacji, w której wnioskodawca nie wskazuje i nie uzasadnia szczegółowo przyczyn mających być podstawą rozwiązania stosunku pracy, oraz poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów w tym zakresie; 2) prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2019 nr [...] w sytuacji, w której nie zachodziły ku temu przesłanki. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego stosowania art. 22 ust. 2 u.s.p. polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że rada powiatu ma obowiązek uzasadnienia przyczyn odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym, w szczególności w sytuacji, w której wnioskodawca nie wskazuje i nie uzasadnia szczegółowo przyczyn mających być podstawą rozwiązania stosunku pracy oraz uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów w tym zakresie. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Artykuł 22 ust. 2 ww. ustawy wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 22 ust. 2 in fine u.s.p. przesądza tylko o tym, że jeżeli ta przesłanka wystąpi, to rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 22 ust. 2 u.s.p. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielanie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę jakiejkolwiek możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. podnosząc, że ocena legalności uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Uzasadnienie to pozwoliłoby na kontrolę takiej uchwały pod względem legalności, ponieważ tylko na podstawie tego uzasadnienia można byłoby ustalić, czy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym jest zgodna z powołanym art. 22 ust. 2 u.s.p. Takie też stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, stosownie do którego uchwała rady powiatu (i analogicznie uchwała rady gminy na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to w związku z tym powinna być przekonująco uzasadniona (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/16; wyrok NSA z 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2807/14; wyrok NSA z 31 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 3615/21). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Trafnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w istocie argumentacji pozwalającej na ustalenie, jakimi kryteriami lub okolicznościami kierowała się Rada Powiatu S. odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym tej Rady stosunku pracy. Jedyne w tym zakresie zdanie zawarte w uzasadnieniu ww. uchwały wskazuje, że Rada Powiatu uznaje istnienie związku między wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy z radnym a pełnieniem przez tę osobę funkcji radnego. Stanowisko to jednak nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją. Tym samym taki sposób uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały nie pozwala na jakąkolwiek ocenę, czym kierowała się Rada Powiatu oceniając wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W szczególności brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia związku między uzasadnieniem wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a stanowiskiem samej Rady odmawiającym wyrażenia takiej zgody. Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować ustalenie określonych faktów, wykładnię przepisów i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Mając powyższe należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., a dokonawszy takiej wykładni prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z art. 22 ust. 2 ww. ustawy do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie nastąpiło więc nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2019 nr [...] w sytuacji, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, w której nie zachodziły ku temu przesłanki. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zarzut ten nie jest zasadny z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stosował art. 146 § 1 P.p.s.a., ale art. 147 § 1 P.p.s.a. Art. 146 § 1 P.p.s.a. nie stanowi wzorca kontroli w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego. Takim przepisem jest natomiast art. 147 § 1 P.p.s.a., który jednak nie został zaskarżony w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.