II SA/Sz 886/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Szkoły Podstawowej [...] na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/326/2022 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w Myśliborzu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Powiatu w Myśliborzu na rzecz strony skarżącej Szkoły Podstawowej [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] [...] w D., działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zwróciła się do Rady Powiatu o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu W. D. będącą jednocześnie pracownikiem Szkoły Podstawowej nr [...] im. K. w D., jest zatrudniona na stanowisku nauczyciela na podstawie umowy o pracę przez mianowanie. Stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu na podstawie wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2022 r. o niezdolności nauczyciela do wykonywania dotychczasowej pracy, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy Karta nauczyciela. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528) odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu Panią W. D. zatrudnioną w Szkole Podstawowej Nr [...] [...] w D.. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że treść art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu, z tym, że w sytuacji gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W ocenie Rady Powiatu, ze złożonych przez radną pisemnych wyjaśnień oraz uzupełniających informacji przedstawionych na posiedzeniu połączonych komisji Rady Powiatu, wynika, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z W. D. są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu radnego Rady Powiatu. Z uwagi na prowadzoną przez W. D. działalność społeczną i polityczną oraz odważnie wyrażane przez nią poglądy, od roku 2015 wobec jej osoby stosowano różne techniki nacisku, mające na celu doprowadzenie jej do rezygnacji z pracy w Szkole Podstawowej nr [...] [...] w D.. Ostatecznie radna podupadła na zdrowiu i w zamiarze jego ratowania zdecydowała się na roczny urlop. Następnie, wystąpiła o udzielenie urlopu bezpłatnego, w trakcie którego podjęła pracę w innym zawodzie i środowisku. W związku ze zbliżającym się końcem urlopu bezpłatnego, radna przedłożyła propozycję jego wydłużenia, podjęła również negocjacje z pracodawcą w sprawie obniżenia pensum oraz ewentualnego rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron, m.in. z uwagi na nadal trwające trudności zdrowotne. Niestety pracodawca nie wyraził woli współpracy i odrzucił przedstawione propozycje. Pracodawca nie dał również szansy radnej, aby wykorzystała możliwość odejścia na nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, do którego prawo nabyłaby w październiku tego roku. Opisane zachowanie pracodawcy związane było m.in. z działalnością społeczną, polityczną i samorządową radnej w związku ze sprawowanym mandatem w Radzie Powiatu z ramienia [...] RP. Opisana sytuacja aktywizuje więc obowiązek odmowy wyrażenia zgody z art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym. Na powyższą uchwałę, działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Szkoła Podstawowa nr [...] [...] w D., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu, będącą nauczycielem szkoły podstawowej zatrudnionym na podstawie mianowania, pomimo zaistnienia przesłanki rozwiązania stosunku pracy z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (dalej: "KN"), podczas gdy rada powiatu ma prawo odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyłącznie jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tymczasem w okolicznościach sprawy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radną jest orzeczona przez lekarza niezdolność do wykonywania przez nią dotychczasowej pracy, a mianowicie pracy na stanowisku nauczyciela. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały skarżąca wskazała, że podstawa faktyczna rozwiązania stosunku pracy przyjęta przez Radę Powiatu nie jest zgodna z prawdą, ponieważ samorządowa, społeczna lub polityczna działalność radnej W. D. podejmowana w związku z wykonywaniem mandatu nie jest przyczyną, dla której Szkoła zmierza do rozwiązania z nią stosunku pracy. Bezspornym jest bowiem, że jak wskazano wyżej, radna W. D. jest niezdolna do wykonywania dotychczasowej pracy nauczyciela, co zgodnie z przywoływanymi przepisami ustawy Karta Nauczyciela jest obligatoryjną przesłanką, aby rozwiązać z nią stosunek pracy. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 KN nakłada na dyrektora szkoły obowiązek rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem w przypadku, gdy niezdolność zostanie orzeczona przez lekarza medycyny pracy przeprowadzającego badanie nauczyciela. W sprawie radnej orzeczenie o niezdolności do wykonywania dotychczasowej pracy zostało wydane zarówno przez lekarza medycyny pracy, jak również przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S.. Obecnie, ze względu na odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez Radę, Dyrektor Szkoły nie może uczynić zadość obowiązkowi z art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 3 KN. Stanowisko organu, że rzeczywistym powodem zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radną jest sprawowany przez nią mandat radnego Rady Powiatu z ramienia [...] RP, jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma podano, że w warunkach normy art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, Rada Powiatu wyraża wątpliwość co do znaczenia prawnego jej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną W. D.. Z uwagi jednak na brak cofnięcia wniosku przez pracodawcę oraz wobec braku wyraźnego przepisu zwalniającego Radę od jego rozpoznania, podjęła zaskarżoną uchwałę. Organ czyni te uwagi, albowiem pragnie poddać pod rozwagę Sądu istotne zagadnienie prawne, czy w warunkach normy art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, pracodawca powinien inicjować procedurę z art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnosząc się z kolei do meritum sprawy, zdaniem organu, trzeba mieć na uwadze, że w sprawie radna W. D. w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. podała, że to z uwagi m.in. na pełnioną przez nią funkcję radnej powiatowej oraz przynależność polityczną i w związku z tym prezentowane poglądy polityczne, poddawana była w środowisku lokalnym ciągłym atakom, była dyskryminowana, stosowano wobec niej przeróżne naciski mające celu doprowadzenie do rezygnacji z funkcji radnej i pracy w szkole. Opisane działania były wieloletnie i ostatecznie doprowadziły do pogorszenia jej zdrowia wywołując depresję wymagającą długoletniego leczenia. W piśmie z dnia 4 lutego 2022 r., radna wskazała na zachowanie pracodawcy, który pomimo składanych przez nią szeregu korzystnych dla szkoły propozycji rozwiązania stosunku pracy wszystkie konsekwentnie odrzucał, co w ocenie Rady, było kolejnym przejawem nacisku na rozwiązanie z radną stosunku pracy z przyczyn od niej niezależnych. Mając na uwadze powyższe, pomimo formalnej przyczyny zamiaru rozwiązania z radną umowy o pracę z powodów opisanych w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, rzeczywistym powodem zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radną jest sprawowany przez nią mandat radnego Rady Powiatu z ramienia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.p.", zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem Sądu, ratio legis powyższego uregulowania stanowi, że rada powiatu może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, i a contrario, rada powiatu nie ma kompetencji do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tej drugiej sytuacji, rada powiatu nie ma wyboru co do rozstrzygnięcia o zgodzie na zasadzie uznania, nie może bowiem wchodzić w kompetencje sądów pracy i nie ma przyznanych uprawnień do oceny zasadności rozwiązania stosunku pracy na skutek zdarzeń niezwiązanych z wykonywaniem funkcji radnego, w oparciu o art. 22 ust. 2 u.s.p. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w sądowym orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, miedzy innymi, w wyrokach z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1714/18 oraz z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17 (publ. CBOSA), przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Inne rozumienie tej normy prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy także wtedy, gdy rozwiązanie to nie miałoby żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Ponadto, prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględnia też to, iż radny, jak każdy inny pracownik będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Z tego też względu rada powiatu, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawa i obowiązki pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie oraz podstawy w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Jak wynika z akt sprawy W. D. legitymuje się ostatecznym orzeczeniem lekarza medycyny pracy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. stwierdzającym niezdolność badanej do wykonywania pracy na stanowisku wobec istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, wydanym w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzenia badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 332 z późn. zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r. poz. 1762), stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu w razie orzeczenia przez lekarza przeprowadzającego badanie okresowe lub kontrolne o niezdolności nauczyciela do wykonywania dotychczasowej pracy. W ocenie Sądu, z powyższej regulacji wynika, że pracodawca, w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, ma prawny, ustawowy obowiązek rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem niezdolnym do wykonywania pracy na swoim stanowisku. Przy czym należy zaznaczyć, że pracodawca nie ma uprawnień do merytorycznej weryfikacji i oceny poprawności orzeczenia lekarskiego z medycyny pracy, które ewentualnie, w określonym zakresie, może podlegać kontroli sądu pracy we właściwym postępowaniu (zob. wyrok SN z dnia 10 marca 2015 r. II PK 120/14 - Lex). Z całą też pewnością, w świetle prawa, w tym, w ramach regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p., takich kompetencji do oceny prawidłowości orzeczenia lekarskiego, w tym weryfikacji faktycznych podstaw jego wydania, i dalej przyczyn stwierdzonego stanu zdrowia pracownika, nie posiada również rada powiatu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu podjęła rozważania na temat powodów stanu zdrowia nauczyciela - radnej, i przedstawiła argumenty, które jej zdaniem, z uwagi na postępowanie i działania pracodawcy legły u podstaw wydania negatywnego orzeczenia o zdolności do pracy i w oparciu o nie ustaliła własne powody rozwiązania przez Dyrektora Szkoły stosunku pracy z nauczycielem. Należy tu podkreślić, że z treści art. 23 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela jednoznacznie wynika, iż orzeczenie lekarza medycyny pracy o niezdolności pracownika do pracy stanowi samoistną, odrębną od pozostałych przesłanek z tego przepisu, podstawę do obligatoryjnego rozwiązania stosunku pracy z mianowanym nauczycielem. Pamiętać też trzeba, że na pracodawcy ciążą określone obowiązki i zasady z Kodeksu pracy, dotyczące badań okresowych i kontrolnych (rozdział VI k.p.), w tym zakaz dopuszczenia do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, prawnie niedopuszczalne jest ignorowanie orzeczenia lekarskiego z medycyny pracy nie tylko przez pracodawcę, ale i przez organ wydający zgodę w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p. i poszukiwanie przez ten organ innych przyczyn postępowania pracodawcy i podstaw "zwolnienia" nauczyciela z pracy - jak uczyniła to Rada Powiatu w tej sprawie. Z podanych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł) Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.