III OSK 2003/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/18 w sprawie ze skargi A.T. na akt Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr L.Dz. ZS.484.2018 w przedmiocie odwołania ze stanowiska uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z 10 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Wa 1903/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. T. uchylił akt Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr L.Dz. ZS.484.2018, w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym aktem Dyrektor Zespołu Szkół im. [...], działając na podstawie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, organu prowadzącego oraz rady pedagogicznej, z dniem 29 sierpnia 2018 r. odwołał A. T. ze stanowiska wicedyrektora w Zespole Szkół im. [...]. W uzasadnieniu podał, że skarżąca realizowała swoje zadania w sposób, który destabilizował funkcjonowanie Zespołu Szkół, co stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów placówki oświatowej. W okresie czterech lat pełnienia funkcji wicedyrektora korzystała z przysługujących jej urlopów: rodzicielskiego, macierzyńskiego, dla poratowania zdrowia oraz zwolnień lekarskich. Łączna nieobecność w pracy wyniosła ponad 600 dni, tj. prawie 2 lata. Zdaniem organu skarżąca przekazywała nieprawdziwe informacje o większości pracowników zatrudnionych w Zespole Szkół, co zaburzało prace placówki i wprowadzało złą atmosferę oraz w jednym przypadku wprost doszło do podważenia autorytetu Dyrektora. A. T. w sposób niestaranny realizowała zadania np. kontrolę dokumentacji szkolnej. Powodem odwołania ze stanowiska są również niewłaściwe relacje z nauczycielami stanowiącymi radę pedagogiczną, o czym świadczy złożony przez nich wniosek o odwołanie A. T. Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. T.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że akt odwołania dyrektora (wicedyrektora) szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy - w tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się wprost przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji podane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska nie znajdują potwierdzenia w dokumentach przekazanych do Sądu. W uzasadnieniu aktu organ nie odniósł się do negatywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 24 sierpnia 2018 r., nie odniósł się również do negatywnej opinii organu prowadzącego z 3 sierpnia 2018 r., w której Burmistrz zakwestionował zasadność odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora. W ocenie tego Sądu organ wydał akt wyłącznie na podstawie uchwały nr 19/07/2018 Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół im. [...] z 26 lipca 2018 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i nie zawiera żadnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podaje przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, ale nie znajdują one potwierdzenia w dokumentach przekazanych do Sądu. Dalej wskazał, że braki w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie pozwalają na dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu. Powyższe odnieść należy także do odwołania ze stanowiska wicedyrektora, ma ono bowiem materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu dyrektora szkoły. Brak wskazania przez organ udokumentowanych powodów odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora szkoły nie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zespołu Szkół reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., iż wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj.: 1. art. 64 ust. 1 oraz 65 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię i przyjęcie, że oświadczenie dyrektora szkoły o odwołaniu wicedyrektora stanowi akt wywołujący skutki w sferze publicznoprawnej; 2. art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 30 § 1 pkt 3 i § 4 Kodeksu pracy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że oświadczenie o odwołaniu wicedyrektora szkoły wymaga uzasadnienia obejmującego odniesienie się do opinii organu prowadzącego oraz organu nadzoru pedagogicznego, innego niż wynikającego ze stosownych norm Kodeksu pracy; 3. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie w skutek błędnego przyjęcia, iż nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z funkcji wicedyrektora. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., iż wydany został z naruszeniem przepisów postępowania mającego zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odmowę odrzucenia skargi; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne zakwalifikowanie oświadczenia dyrektora szkoły do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu; 4. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wskazania dalszego toku postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczo utrudnia prześledzenie toku rozumowania Sądu. Powyższe dotyczy tak kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak i ewentualnych wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Zdaniem organu w sposób niejasny Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania o dwoistym charakterze oświadczenia dyrektora szkoły odwołującego wicedyrektora. Dokonując analizy zaskarżonego oświadczenia Sąd zastosował kryteria oceny nieprzewidziane przez normy Prawa oświatowego oraz Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w takich przypadkach w pierwszym rzędzie rozpoznane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 - CBOSA). Zasada ta znajduje zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna jako pierwsze zarzuty podniesione na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w zasadzie jeden z tych zarzutów, tj. zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis artykułu 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wyłącznie przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09 - CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wynikającym z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z jego treści nie wynika jaki stan faktyczny stał się podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli sądowej był akt dyrektora Zespołu Szkół im. [...], który działając na podstawie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze. zm.), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, organu prowadzącego oraz rady pedagogicznej, z dniem 29 sierpnia 2018 r. odwołał skarżącą ze stanowiska wicedyrektora powyżej wskazanego Zespołu Szkół. W uzasadnieniu tego aktu organ wskazał na szereg przyczyn uzasadniających odwołanie. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli jego legalności, ocenę stanu faktycznego ograniczył do stwierdzenia, że "organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podaje przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, ale nie znajdują one potwierdzenia w dokumentach przekazanych do Sądu". Nie sposób ustalić na tej podstawie, jakie i czy wszystkie z okoliczności faktycznych, które wedle woli organu stały się podstawą faktyczną wydania zaskarżonego aktu, nie potwierdziły się, a także z jakich dokumentów wynika, iż przyczyny wskazane w zaskarżonym akcie są nieprawdziwe. Zauważyć przy tym należy, iż część z okoliczności faktycznych ma charakter w pełni zobiektywizowany i była możliwa do wykazania w drodze dokumentów, jak np. liczba dni nieobecności skarżącej w pracy wraz z przyczyną nieobecności. Tożsamy charakter ma okoliczność niestarannej kontroli dokumentacji szkoły oraz okoliczność opuszczenia stanowiska pracy i pozostawienia dzieci bez opieki. Jeśli zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności te są nieprawdziwe, to jego obowiązkiem było wskazanie dowodów, potwierdzających błędność ustaleń faktycznych uzasadniających wydanie zaskarżonego aktu. Samo enigmatyczne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska (...) nie znajdują (...) potwierdzenia w dokumentach przekazanych do Sądu" w swej istocie utrudnia stronie wnoszącej skargę kasacyjną sformułowanie zarzutów odnoszących się merytorycznie do wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uniemożliwiają dokonanie kontroli tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd drugiej instancji nie wie bowiem które okoliczności, a jeśli wszystkie - to z jakich powodów, okazały się nieprawdziwe. Nie jest możliwe tym samym prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził go do takiej oceny. Uzasadnienie zawiera bowiem lakoniczne sformułowanie typu ocennego w postaci "przyczyny odwołania nie znajdują potwierdzenia w dokumentach przekazanych do Sądu". Ocena tego rodzaju może być jedynie ostatnim elementem złożonego procesu myślowego, w ramach którego winno dojść do zestawienia zinterpretowanego przepisu prawa materialnego (w rozpoznawanej sprawie art. 65 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) wskazującego na normatywny stan faktyczny, okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego, oceny prawdziwości poszczególnych środków dowodowych, czy decyzji co do przyjętego za podstawę aktu stanu faktycznego. Tego rodzaju rozważania muszą znaleźć się w uzasadnieniu wyroku, jako jego obligatoryjne elementy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymaganych treścią przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, co prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Rozpoznanie pozostałych zarzutów w tej sytuacji uznać należy za przedwczesne i bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.