III OSK 6929/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2542/20 w sprawie ze skargi G. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 2542/20, oddalił skargę G. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z 20 października 2020 r. nr OR.0050.44.2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910; dalej: Po) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, nadzwyczajną, kiedy organ odwołujący ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów bądź też że istnieją jakiekolwiek inne obiektywnie ważne względy uniemożliwiające dalsze zajmowanie stanowiska przez skarżącą; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że Burmistrz procedując w niniejszej sprawie nie naruszył podniesionych przez skarżącą przepisów, podczas gdy z samego uzasadnienia w żaden sposób nie wynika dlaczego doszło przez Sąd do takiej oceny, nadto brak jest także uzasadnienia co do materiału dowodowego w tym m.in. zaświadczeń o dokonanych płatnościach i informacją, że skarżąca nie zalega z płatnościami za obiady jak też i wskazania, dlaczego jedyna osoba, która zajmowała się rozliczaniem przyjmowanych pieniędzy za obiady — byłaby osobą nieuprawnioną do wystawienia zaświadczenia, że skarżąca z takimi płatnościami nie zalega a jedynie bezkrytyczne oparcie się na ustaleniach Komisji Rewizyjnej; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku wobec niewskazania dlaczego Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jeśli chodzi o pierwszy zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) stwierdzić należy, że żaden z wymienionych w tym zarzucie przepisów nie miał w sprawie zastosowania. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji nie był i nie mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do efektu kontroli sądowej decyzji administracyjnych lub postanowień, a w tej sprawie przedmiotem skargi był akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a nie decyzja administracyjna lub postanowienie (zob. art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Ponadto, podstawą oddalenia skargi był w tej sprawie art. 151 p.p.s.a. i to tylko ten przepis, w powiązaniu z innymi normami dopełnienia, mógł ewentualnie naruszyć Sad I instancji. Do trybu wydawania zarządzeń przez organy wykonawcze gminy nie stosuje się też, co do zasady, przepisów k.p.a. (poza niektórymi zasadami ogólnymi). Przepisy k.p.a. mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym (zob. art. 91 ust. 5 u.s.g.), z czym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. "Przepisy np. art. 6, art. 7, art. 10, art. 81 i art. 107 k.p.a. znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia" (wyrok NSA z 9.06.2017 r. II GSK 654/17, LEX nr 2323177). Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że skarżącej kasacyjnie, po ustaleniach dokonanych przez komisję rewizyjną Rady Miasta [...], zarzucono, że: 1. nie płaciła za obiady spożywane w szkole (te ustalenia są kwestionowane w skardze kasacyjnej), ale też, że nie było regulaminu rozliczania za posiłki, który powinien przygotować dyrektor; 2. nieprawidłowości przy ustalaniu zastępstw za nauczycieli i pobieranie pieniędzy za zastępstwa, których nie wykonywała, fałszując przy tym wpisy tematów lekcji w dzienniku elektronicznym (w tym zakresie toczyło się postępowanie karne). Te ostatnie okoliczności nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej. Nawet jeśli Sąd I instancji w niedostateczny sposób odniósł się do argumentów skarżącej kwestionujących ustalenia dotyczące opłat za obiady, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (ujęty w pkt 2.b. skargi kasacyjnej ) w kontekście tego zaniechania nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozostałe, niekwestionowane ustalenia organu, podane w zarządzeniu, dawały bowiem podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia takiego, jak w zaskarżonym akcie. Jeśli bowiem zarzuty pod adresem G. S. dotyczyły czynu o znamionach przestępstwa (fałszowania dokumentów urzędowych), naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub czerpania nieuzasadnionych korzyści finansowych, to na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 2 Po istniały podstawy do odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w [...]. Przywołany przepis stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie podnosi się, że "Szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Chodzi zatem o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków" (wyrok NSA z 29.09.2021 r., III OSK 1903/21, LEX nr 3239963). "Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Wobec tego szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast" (wyrok NSA z 3.02.2022 r., III OSK 1499/21, LEX nr 3401586). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naganne etycznie jest zachowanie Dyrektora Zespołu Szkół, któremu zarzuca się czyny o znamionach przestępstwa lub czerpanie korzyści finansowych z pełnionej funkcji, w wyniku przypisywania sobie wykonywania doraźnych zastępstw i godzin nadwymiarowych, których w istocie skarżąca kasacyjnie nie wykonywała. Te okoliczności zostały przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia na tyle wiarygodnie udokumentowane, że nie można było zwlekać z ostatecznym potwierdzeniem ich we właściwym trybie przez odpowiednie do tego organy. Zwłoka mogłaby bowiem zagrażać interesowi publicznemu, w tym celom wychowawczym, gdyż w opinii publicznej skarżąca kasacyjnie mogła utracić zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych. Sprawozdanie z kontroli wykonanej przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta, jak wynika z zaskarżonego zarządzenia, zostało przedstawione Radzie Miasta [...] na sesji. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.