III OSK 200/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 101/25 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2025 roku, sygn. akt II SAB/Kr 101/25, którym oddalono skargę w/w na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia 4 kwietnia 2025 r. P. M. wniósł do Dyrektora MOPS w N. pismo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: I – Kto założył Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N.? II – W którym roku założono MOPS w N.? III – Kto sprawował nadzór administracyjny nad MOPS w N.? IV – Czy w swojej ofercie MOPS w N. oferował wsparcie dla osób bezdomnych? IVa – Jeśli tak, to od którego roku? IVb – Jeśli tak, to w jakiej formie? IVc – Czy funkcjonuje(-owało) Schronisko dla osób bezdomnych? IVc.1. – Jeśli tak, to od którego roku? IVc.2. – Czy były przerwy w funkcjonowaniu takiej placówki? IVc.2.a. – Jeśli tak, to z jakiego powodu? IVc.3. – Jeśli tak, to w jakiej formie? IVc.4. – Czy funkcjonowało w ramach struktur miejskich lub ośrodka pomocy społecznej? IVc.5. – Czy funkcjonowało w ramach tkz. zleconego zadania publicznego? IVc.6. – Jaki podmiot(-y) zewnętrzny(e) realizowały) zadanie dot. wsparcia bezdomnych w kryzysie w zakresie zapewnienia schronienia? V. – Czy MOPS w N. przeprowadzał kontrole w Schronisku dla osób bezdomnych? Va. – Jeśli tak, to w jakich latach? VI. – Czy oprócz Schroniska N. zapewniał funkcjonowanie ogrzewalni / noclegowni / Schroniska z usługami opiekuńczymi? Vla. – Jeśli tak, to w jakich latach? Dnia 16 kwietnia 2025 r. podmiot obowiązany tj. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w N. udzielił skarżącemu odpowiedzi podając między innymi "Tut. Ośrodek zgodnie z ustawą o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, kolejno ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej realizował wskazane formy pomocy na rzecz osób bezdomnych określone w/w ustawami o okresie ich obowiązywania. W zakresie funkcjonowania Schroniska dla osób bezdomnych pytanie należy zadać do [...] Stowarzyszenia [...] Towarzystwa [...], które [...] prowadziło działalność na rzecz osób bezdomnych w ramach swojej działalności statutowej. W/w schronisko nie funkcjonowało w strukturach miejskich ani Ośrodka Pomocy Społecznej. Tut. Ośrodek nie posiada informacji dot. przerw oraz ewentualnego ich powodu, formy przerwania działalności czy też funkcjonowania Schroniska dla osób bezdomnych. Miasto N./Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. zleca zadanie publiczne w formie: ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej, w tym pomocy osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych osób, obejmującego udzielanie schronienia osobom bezdomnym, dla których gminą właściwą jest Miasto N., polegające na zapewnieniu schronienia w schronisku dla osób bezdomnych (miejsca przeznaczone dla mężczyzn i kobiet). W/w konkurs umożliwia zgłoszenie się dowolnej placówki, której zakres udzielanego wsparcia w schronisku będzie zgodny z Rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2018 r. [...]. W związku z powyższym nie jest to zlecenie zadania publicznego na prowadzenie takiej placówki. Wsparcie dla osób bezdomnych w zakresie zapewnienia schronienia realizowało Schronisko wykonując zadania zlecone w tym obszarze, które jest prowadzone przez [...] Towarzystwo [...] forma prawna Stowarzyszenie [...] Do 2023 roku w ramach prowadzonej działalności [...] Towarzystwo [...] prowadziło noclegownię i schronisko. W latach wcześniejszych funkcjonowała ogrzewalnia. Od 2024 prowadzone jest schronisko, a od 2025 roku wznowiono funkcjonowanie ogrzewalni. W roku 2021 ogłoszono otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego z obszaru pomocy społecznej obejmującego udzielanie pomocy osobom bezdomnym w schronisku z usługami opiekuńczymi na rok 2022 - wynikało to z potrzeby zapewnienia takiego wsparcia. Żaden podmiot nie złożył oferty na ww. zadanie". Tego samego dnia P. M. wywiódł skargę na bezczynność podmiotu obowiązanego w zakresie pytań IV i IVc. Skarżący w złożonej skardze wniósł o zobowiązanie podmiotu obowiązanego do załatwienia wniosku w zakresie pytań IV i IVc w terminie miesiąca i stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał przy tym, że odpowiedzi na pytanie IV nie ma (choć wymagało ono odpowiedzi tak/nie), zaś podmiot obowiązany powinien mieć informacje w zakresie pytania IVc (wyłania w konkursach organizacje pozarządowe do prowadzenia schronisk dla bezdomnych). W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") definiujących pojęcie informacji publicznej, dotyczące trybu załatwiania przez organy wniosków o udzielenie informacji publiczne. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze regulację prawną zawartą w art. 4 u.d.i.p. oraz statut Miejskiego Ośrodka Pomocy w N., że dyrektor w/w ośrodka jest organem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na pytania zawarte we wniosku z dnia 4 kwietnia 2025 roku. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze Sąd ograniczył swoje rozważania do dwóch z osiemnastu pytań wniosku, bo taki zakres kontroli legalności zachowania podmiotu obowiązanego wyznacza wola skarżącego jako inicjatora tego postępowania tj. pytania IV i IVc. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż skarżącemu udzielono odpowiedzi na postawione pytania z zachowaniem terminu czternastodniowego to skuteczny zarzut bezczynności można byłoby postawić podmiotowi obowiązanemu tylko wtedy, gdyby okazało się, że odpowiedź nie czyniła zadość pytaniom. Co prawda w niniejszej sprawie odpowiedź nie została sporządzona z zachowaniem numeracji pytań wniosku, ale ma charakter opisowy, jednakże wynika z niej, jakie wsparcie podmiot obowiązany oferował osobom bezdomnym (formy pomocy na rzecz osób bezdomnych określone ustawami o pomocy społecznej – w okresie ich obowiązywania), a także, czy funkcjonuje/funkcjonowało schronisko (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. zleca zadanie publiczne w formie: ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej, w tym pomocy osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych osób, obejmującego udzielanie schronienia osobom bezdomnym, dla których gminą właściwą jest Miasto N., polegające na zapewnieniu schronienia w schronisku dla osób bezdomnych, miejsca przeznaczone dla mężczyzn i kobiet). W ocenie Sądu, udzielona przez organ odpowiedź, odsyłająca skarżącego do Stowarzyszenia [...] Towarzystwa [...] w zakresie funkcjonowania schroniska dla bezdomnych prowadzonego przez to Stowarzyszenia była prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Organ nie może bowiem udostępnić informacji, której sam nie posiada. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku - tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną - zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 42/08). Powyższe ustalenia związane z niniejszą sprawa wykluczają, zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie, że organ obowiązany w zakresie wskazanym w skardze dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji skargę oddalił, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjną w niniejszej sprawie złożył P. M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2025r. i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2025 roku w zakresie informacji objętych pkt IV i IVc wniosku, w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. na rzecz pełnomocnika z urzędu adwokata B. K. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z jednoczesnym oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w związku z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nie jest podmiotem zobowiązanym do posiadania i udostępnienia informacji dotyczących oferowania wsparcia dla osób bezdomnych (pytanie IV) oraz funkcjonowania schroniska dla osób bezdomnych (pytanie IVc), w sytuacji gdy realizacja zadania własnego gminy z zakresu pomocy społecznej (udzielanie schronienia) stanowi informację publiczną związaną z działalnością MOPS, a tym samym Sąd niezasadnie oddalił skargę, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i la p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, mimo że nie dochował 14-dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej oraz nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia i przewidywanym terminie udzielenia informacji, co powinno skutkować stwierdzeniem bezczynności, w tym bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty kasacyjne. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Dokonując oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych podnieść należy, że dotyczą on odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej w pkt IV tj. czy w swojej ofercie MOPS w N. oferował wsparcie dla osób bezdomnych oraz w pkt IVc czy funkcjonuje ( lub funkcjonowało) schronisko dla osób bezdomnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 roku organ udzielił odpowiedzi na powyższe pytania. Odnośnie do pkt IV c organ stwierdził, że schroniskiem udzielającym pomocy dla osób bezdomnych jest schronisko prowadzone przez [...] Towarzystwo [...], które to zasadnie wykonuje jako zadanie zlecone. Wskazano, że do 2023 roku prowadziło ono noclegownie i schronisko. W latach wcześniejszych prowadziło ogrzewalnię. W 2024 roku prowadziło tylko schronisko, a od 2025 roku wznowiono funkcjonowanie ogrzewalni. Nadto w formie opisowej udzielił organ odpowiedzi na pytanie IV wskazując jakie wsparcie oferował osobom bezdomnym, wskazując na ich formy. Fakt, że odpowiedzi na poszczególne pytania zostały udzielone w sposób opisowy, nie tak jak zakładał wnioskodawca nie oznacza, że informacji nie udzielono. W skardze na bezczynność organu skarżący stwierdził, że odpowiedź na pytanie IV winno przybrać formę tak lub nie. Nie wynika to z treści samego tego pytania. Udzielenie odpowiedzi na nie w sposób wyżej wskazany pozwala przyjąć, że odpowiedź taka została udzielona. W pytaniu IV wniosku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieści się zapytanie o udzielenie dokładniejszych danych związanych z działalnością dotyczącą wsparcia osób bezdomnych. Natomiast zarzuty kasacyjne nie dotyczą odpowiedzi na pytania zawarte w pkt IVa i IVb wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z treści zarzutów kasacyjnych jak i jej żądań jednoznacznie wynika, że nie dotyczą one odpowiedzi udzielonej na pkt IVa i IVb. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi, nie może wykraczać poza żądania zawarte w skardze kasacyjnej. Tym samym w niniejszej sprawie nie podlega ocenie pod względem merytorycznym odpowiedź udzielona przez organ odnośnie do pytań zawartych w innych punktach wniosku. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę.