III OSK 1977/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 129/23 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 grudnia 2022 r. nr DSE3-K0918-D18398-22/22 w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 grudnia 2022 r. nr DSE3-K0918-D18398-22/22 oraz decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DSE2-K0971-D18398-12D/22 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J.G. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 129/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi J.G. ("skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 grudnia 2022 r., nr DSE3-K0918-D18398-22/22, w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 29 lipca 2021 r. skarżący wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 517 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że na początku 1980 roku powszechny bunt społeczeństwa polskiego dał impuls do działania na rzecz obalenia totalitarnego komunizmu. Skarżący podniósł, że brał udział w każdej możliwej akcji. Inicjował i organizował akcje protestacyjne na terenie Nadleśnictwa M. W roku 1980 i 1981 oraz w latach 1982 do 1989 roku z różnym natężeniem uczestniczył w każdej możliwej akcji protestacyjnej, w tym między innymi w marszach głodowych, w pogrzebie śp. Antonowicza, w mszach za Ojczyznę, w zbiórkach pieniężnych na potrzeby, głównie podziemnej Solidarności. Podczas dziesiątek spotkań z ludźmi przekazywał im informacje o działalności podziemnej i dawał im nadzieję, że w końcu ten ówczesny totalitaryzm padnie. 10 stycznia 1981 roku skarżący został wybrany na Zastępcę Przewodniczącego MKK NSZZ "Solidarność" w Okręgowym Zarządzie Lasów Państwowych O. obejmującym praktycznie całe województwo [...] i część obecnego województwa [...]. Nadzorował działalność związkową na terenie nadleśnictw. Skarżący wskazał, że materiały konspiracyjne, głównie ulotki, wydania podziemnej Solidarności, Echo M., ale także plakaty, przekazywał do biur nadleśnictw, w tym, między innymi, w M., skąd były rozprowadzanie dalej. Najwięcej materiałów przekazywał w terenie administrowanym przez Nadleśnictwo M. Skarżący podkreślił, że w latach 1982-1989 wielokrotnie wzywano go do Komendy na przesłuchania przez SB. Najwięcej zła służby bezpieczeństwa dla rodziny skarżącego wyrządziły poprzez wielokrotne domowe kontrole. Przychodzili do mieszkania przeważnie w nocy i przeważnie pod nieobecność skarżącego, w trakcie jego służbowych wyjazdów, głównie szkoleń, a było ich kilkadziesiąt. Wdzierali się do mieszkania i pod pretekstem sprawdzania broni służbowej straszyli małżonkę skarżącego, że jak nie uspokoi męża to oni zniszczą całą rodzinę. Przy okazji przeszukiwali mieszkanie szukając materiałów konspiracyjnych. Efektem agresywnego działania SB była utrata zdrowia psychicznego żony skarżącego. Gdy najmłodszy syn miał kilka miesięcy żona skarżącego nie była już w stanie pomagać mu w wychowaniu dzieci. Było to bardzo trudne i trwało łącznie blisko 10 lat. Decyzją z 13 czerwca 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że z oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonanej przez organ w całokształcie zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Organ podzielił stanowisko Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej, która po zbadaniu sprawy jednomyślnie negatywnie zaopiniowania wniosek strony o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej. W świetle dokonanych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, mając na uwadze dokumenty przesłane przez Instytut Pamięci Narodowej, uchwałę Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej oraz oświadczenia świadków, którzy prowadzili działalność opozycyjną na terenie M., organ nie dał wiary oświadczeniom osób, które potwierdziły działalność opozycyjną strony i same nie uprawdopodobniły, że taką działalność prowadziły. Pismem z 23 czerwca 2022 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., nr DSE3-K0918-D18398-22/22, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 5 w zw. z art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1255) – dalej jako "u.d.o.a.", Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 13 czerwca 2022 r. odmawiającą skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem materiał dowodowy znajdujący się aktach sprawy nie potwierdza opozycyjnej działalności skarżącego określonej przepisami u.d.o.a. Pomimo przeprowadzenia kwerendy przez IPN w zasobach archiwalnych, nie znaleziono jakichkolwiek informacji w aktach świadków dotyczących skarżącego, lub które mogłyby wskazywać na współpracę ze skarżącym. Również [...] Wojewódzka Rada Konsultacyjna ds. Działaczy Opozycji Antykomunistycznej oraz Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych jednogłośnie negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego podkreślając, że w osobistym wysłuchaniu skarżącego brak jest istotnych informacji o prowadzonej działalności. Nie potwierdzono także udziału skarżącego w tworzeniu i kolportowaniu przez niego czasopisma opozycyjnego. Z kolei działacze opozycji z regionu m. zanegowali działalność skarżącego w strukturach opozycyjnych w okresie PRL. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Szef Urzędu uznał, że skarżący nie wykazał, iż po 13 grudnia 1981 r. prowadził w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. W ocenie organu skarżący nie podlegał również represjom, o których mowa w art. 3 u.d.o.a. Tymczasem za osobę represjonowaną może być uznana jedynie taka osoba, która spotkała się z dolegliwościami wskazanymi w tym przepisie i nastąpiło to z powodów politycznych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie zdalnej w dniu 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ pominął uwarunkowania związane z czasem w jakim skarżący prowadził działalność. Skarżący był stale inwigilowany, a zatem był w polu zainteresowania organów spraw wewnętrznych. Z kolei umiejętność organizacji pracy podziemnej nie może stanowić zarzutu wobec skarżącego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że przedłożone przez skarżącego oświadczenia świadków oraz podnoszone okoliczności nie dają podstaw do uznania skarżącego za działacza opozycji antykomunistycznej. Brak jest bowiem dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia łącznie przez co najmniej 12 miesięcy w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że po 13 grudnia 1981 r. prowadził działalność opozycyjną w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 u.d.o.a., a więc w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi. W swoim wniosku i kolejnych pismach nie wykazał, aby w tym okresie podejmował skonkretyzowane działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Materiał dowodowy zgromadzony w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie daje podstaw do uznania, aby w sprawie tej wystąpiła którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 3 u.d.o.a. Analiza poszczególnych przesłanek w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw dla uznania ich występowania, zatem w oparciu o wskazany przepis skarżący nie może w sposób skuteczny ubiegać się o status osoby represjonowanej z powodów politycznych. W szczególności nie można przyjąć, że podstawą przyznania skarżącemu przedmiotowego statusu miałoby być doznanie przez niego represji politycznych z powodu udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Działania wskazywane przez skarżącego nie zostały bowiem zaliczone do wystąpień wolnościowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 u.d.o.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powszechne rozumienie represji politycznych jest znacznie szersze niż przyjmowane przez ustawodawcę w art. 3 u.d.o.a., który to przepis wymienia enumeratywnie okoliczności, jakie muszą zachodzić wobec osoby, aby przyznać jej status represjonowanego. Poczucie osobistej krzywdy, doznanej traumy, cierpienia, utrudnień życiowych w tamtym czasie nie zostały natomiast uznane przez ustawodawcę za przesłankę umożliwiającą uzyskanie statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc: 1/. na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w ww. zakresie, 2/. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, 3/. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1/. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Organ będąc związany wykładnią powołanych przepisów oraz wskazaniami sądu zawartymi w wyroku WSA w Olsztynie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnego zebrania materiału dowodowego, a następnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opierając ustalenia stanowiące podstawę decyzji na wybiórczej i dowolnej ocenie materiału dowodowego z pominięciem wniosków strony skarżącej bez należytego uzasadnienia stanowiska i zaniechanie wnikliwej i rzetelnej oceny każdego źródła dowodowego; 2/. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ 7, 77 80, 86 § 1 k.p.a. polegającym na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji rażących uchybień procesowych związanych z wnikliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego zaniechaniu przez organ przeprowadzenia pierwotnie wnioskowanych dowodów przez skarżącego, rozważenia ich treści, w konsekwencji zaaprobowanie ustaleń fatycznych poczynionych przez organ na niepełnym wybiórczo zgromadzonym materiale dowodowym w postaci informacji IPN i Uchwały Rady Konsultacyjnej, których to dokumentów organ nie ocenił w sposób prawidłowy, a WSA w Olsztynie zaaprobował taki stan rzeczy; 3/. art. 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4, 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne i dowolne uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej orzeczenia, że organ wypełnił swoje obowiązki w zakresie wydania decyzji, przy braku w tym zakresie oceny działań organu z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji niedostrzeżenie przez WSA w Olsztynie naruszenia przez organy administracji publicznej zasady zaufania obywatela do organów państwa, co doprowadziło do błędnego wnioskowania przez Sąd meriti, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są niezasadne. II. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowania, a to: 1/. art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy nie prowadził w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożonej odpowiedzialnością karną, działalności na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, w sytuacji gdy okoliczności ujawnione w toku postępowania administracyjnego potwierdzają zasadność przyznania takiego statusu skarżącemu; 2/. art. 2 oraz 3 pkt 3 lit. d) u.d.o.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący na skutek prowadzonej osobiście wraz z innymi osobami (które złożyły stosowne oświadczenia) działalności opozycyjnej w stosunku do ustroju komunistycznego PRL, w latach od końca 1981 roku do połowy 1989 był represjonowany na skutek wykazanych i udowodnionych działań antykomunistycznych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesione został zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2. Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż zmierzają one do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku i poddanych kontroli decyzji oraz poprawności uzasadnienia decyzji wydanych przez organ. Zarzuty te są uzasadnione. Podzielić należy zapatrywanie autora skargi kasacyjnej, iż organ nie ustalił poprawnie stanu faktycznego, nie zebrał rzetelnie całości materiału dowodowego, nie poddał go poprawnej ocenie, ani również nie uzasadnił obu decyzji w sposób, który wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zgodnie z powyższą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te konstytuują zasadę oficjalności działania organu, czyli zasadę działania organu administracyjnego z urzędu, która zawiera w sobie paradygmat postępowania organu obejmujący obowiązki związane z: a) kierowaniem i prowadzeniem całego postępowania w imię interesu publicznego, którego treść ustalana jest na potrzeby każdorazowego postępowania, b) inicjowaniem postępowania i poszczególnych czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania, c) bezpośrednim przeprowadzaniem czynności procesowych w postępowaniu, a w szczególności czynności postępowania dowodowego, d) orzekaniem w kwestiach wpadkowych oraz w sprawie, nawet wbrew woli adresata. Takie ukształtowanie treści zasady wiąże się z przypisaniem organowi roli "gospodarza" dążącego do wyjaśnienia sprawy, także przez działania podejmowane z urzędu, a następnie wydania rozstrzygnięcia (Por. J. S. Langrod, O tzw. milczeniu władzy. Studium prawno-administracyjne, Kraków-Warszawa 1939, s. 18; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lubin 1938, s. 67). Wiąże się z tym również ciężar dowodu, obejmujący prawny obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (vide A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2004, s. 182-183), tak by doszło do takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i by stan wyjaśniony został do stopnia koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Stan prawny na dz. 31 marca 1989, Warszawa 1989, s. 62). Ciężar dowodu ulokowany po stronie organu nie zwalnia oczywiście strony postępowania z obowiązku współdziałania z organem w procesie wyjaśniania sprawy. Zagadnienie to zostało wielokrotnie omówione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sięgając do najstarszego dorobku wskazać należy na wyrok NSA z dnia 26.10.1984 r., II SA 1205/84, w którym uznał, że "Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. jednakże na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.". Kolejny fundamentalny obowiązek organu związany jest z dokonaniem oceny zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej przez organ jest kulminacyjnym etapem postępowania dowodowego i wyjaśniającego. W ramach tej kompetencji organ jest uprawniony i zobowiązanych do oceny "przydatności", "mocy dowodowej" lub "braku mocy dowodowej", "autentyczności", "wiarygodności" poszczególnych dowodów z punktu widzenia sformułowanej tezy dowodowej. Przydatność pozwala ocenić, czy przeprowadzony środek dowodowy ma znaczenie dla ustalenia faktu istotnego konkretnej sprawy, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi rozstrzygnięcie, czy dany środek dowodowy ze względu na obowiązujące przepisy prawa oraz aksjologię systemu prawa możne być uznany za środek dowodowy w danej sprawie administracyjnej (tj. ustalenie mocy dowodowej środka dowodowego). Wiarygodność to zgodność z prawdą obiektywną. Ocena wartości dowodu z punktu widzenia jego zdolności do wykazania prawdy obiektywnej jest możliwa wyłącznie w przypadku właściwego ustalenia reguły wartościowania, czyli rozstrzygnięcia jaką dyrektywę oceny wartości konkretnego środka dowodowego organ może, powinien lub musi zastosować dla jego oceny, czyli dla ustalenia jego wartości dowodowej w konkretnej sprawie administracyjnej. Autentyczność wiąże się z oryginalnością, czyli niesfabrykowaniem źródła (środka dowodowego), tj. nośnika, z którego wypływa informacja o fakcie istotnym sprawy. Zwykle brak autentyczności dowodu przesądza o braku jego wiarygodności. Powyższe czynności rozumowe konieczne są w odniesieniu do dowodów, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy, jak i w stosunku do dowodów, którym odmówiono mocy dowodowej lub wiarygodności, jak i w stosunku do wniosków dowodowych, które zostały przez organ oddalone. Poza wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy obowiązkiem organu jest sporządzenie decyzji, która musi zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne sprowadza się do zaprezentowania stronie przebiegu procesów rozumowania organu skoncentrowanego na treści decyzji dowodowej przez wskazanie środków dowodowych i faktów prawotwórczych udowodnionych za pomocą poszczególnych środków dowodowych, reguł, które pozwoliły dany środek uznać za przydatny, autentyczny, wiarygodny, czyli odpowiadający prawdzie, jak również przypisać mu moc dowodową, czyli zdolność faktyczno-prawną do bycia przez dany środek dowodowy dowodem zgodnym z prawem w konkretnej sprawie. Generalnie etap ten wiąże się z przedstawieniem wywodu opartego na rozumie, gdyż na tym etapie chodzi o uchwycenie kategorii obiektywnych. Rozumowanie ta jest najbliższe wymogom logiki formalnej, w tym znaczeniu, że przyjęta decyzja dowodowa wynika z twierdzeń wyprowadzanych z poszczególnych źródeł dowodowych. Funkcje i cele uzasadnienia decyzji pozostają w bezpośrednim i najgłębszym związku z podstawowymi zasadami postępowania jurysdykcyjnego. Uzasadnienie pozostaje w związku z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Zasada informowania obowiązuje w całym postępowaniu jurysdykcyjnym i nie może być ograniczana do etapu postępowania wyjaśniającego. Przedstawienie podstaw, motywów i przebiegu myślenia oraz rozumowania pełni istotą rolę w budowaniu zaufania jednostki do organu rozpatrującego sprawę oraz do władzy publicznej, pozostając w ten sposób elementem realizacji zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia w sposób wskazany w prawie wiązany jest z powyższymi zasadami także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 3.7.2019 r., I OSK 673/19 NSA wskazał, że "Art. 11 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r. II SA/Op 403/11, Lex 1087290; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r. VIII SA/Wa 839/13, Lex 1468443)". W wyroku z 19.6.1997 r., sygn. V SA 1512/96 NSA wskazał, że "uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Niezupełność uzasadnienia, a tym bardziej jego całkowity brak, w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.". Reasumując, istotą uzasadnienia jest przedstawienie toku myślenia, rozumowań i rozważań organu prowadzących do rozstrzygnięcia, co następuje przez wskazanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wskazuje, iż na omówione wyżej przepisy k.p.a. regulujące przebieg postępowania dowodowego spojrzeć należy w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu treści art. 5 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Wprowadzają one istotne modyfikacje w zakresie dopuszczalnych środków dowodowych oraz bezpośredniości przeprowadzania poszczególnych czynności dowodowych. Przepisy te jednakże nie zwalniają z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego są uzasadnione, mimo dostrzeżenia ich pewnych defektów (m.in. braki jednoznacznego wskazania sposobu naruszenia przepisów, czy pewną dozę abstrakcyjności), które jednak nie uniemożliwiły ustalenia woli autora skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie zaakceptował ustalenia faktyczne organu, mimo iż nie doszło do prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji czego organ wadliwie sporządził uzasadnienie faktyczne obu decyzji poddanych kontroli. Organ w uzasadnieniu obu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom z oświadczeń świadków oraz dlaczego z braku odpowiednich dokumentów w zasobach IPN wywiódł negatywne konsekwencję dla skarżącego. Ważne jest, iż z treści decyzji wynika, że działalność opozycyjna świadków, których oświadczenia załączył skarżący do wniosku, nie jest kwestionowana. Ci zaś świadkowie potwierdzają działalność opozycyjną skarżącego. Organ nie wyjaśnił również pewnych sprzeczności, które wywieść można z całości materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji nie sposób ustalić jakie znaczenie zostało nadane kopii odręcznego dokumentu datowanego na 16.04.1987 r. sporządzonego przez zastępcę Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w M. (k. 160 akt administracyjnych). Z jego treści wynika działalność opozycyjna oraz likwidacja materiałów operacyjnych SB dotyczących tej działalności. Rzeczą sądu pierwszej instancji i organu było wyraźne oświadczenie się co do mocy dowodowej i wiarygodności tego dokumentu, jak również jego wpływu na ocenę pozostałych dowodów. Istotne jest zwrócenie uwagi, iż z treści dokumentu nie wynika, iż dotyczy on skarżącego, zaś skarżący posługuje się nim w toku postępowania, a organ, a za nim sąd nie wypowiadają się co do jego znaczenia w procesie ustalania faktów sprawy. Dalej wskazać należy, że wyprowadzane z tych dowodów wnioski należało zestawić z uzasadnieniem do uchwały nr 2/2022 Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej (k. 133 akt administracyjnych). Z uzasadnienia wynika, że Rada negatywnie opiniuje wniosek skarżącego wskazując, że z wysłuchania skarżącego i z braku potwierdzenia treści zeznań świadków nie sposób potwierdzić te zeznania, zaś skarżący mógł przypisywać sobie działalność innej osoby. Zakreślony wyżej stan różnorakich wątpliwości świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Brak jednoznacznego stanowiska sądu, jak i organu w tym przedmiocie poszczególnych dowodów i zachodzących między nimi sprzecznościach nie pozwala zatem uznać, że doszło do poprawnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Ocena ustaleń faktycznych przełożyła się na jakość i ocenę uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie obu decyzji organu sprowadza się do zdania sprawozdania z twierdzeń skarżącego odnoszących się do jego działalności jako działacza opozycji antykomunistycznej oraz syntetycznego wskazania na fakty, które wywieść można z oświadczeń złożonych w sprawie przez świadków Z.A., W.W., S.C., T.W., T.J., Z.D., S.B., R.H., J.S., S.W., J.B., J.K., czy M.R.. Ich relacja wskazywała m.in. na kolportowanie przez skarżącego prasy podziemnej. Organ nie wskazuje jednak wyraźnie, iż nie dał wiary tym zeznaniom. Takiego wniosku można się jedynie domyślać z twierdzenia organu, iż organ dokonał sprawdzenia treści oświadczeń w zasobach IPN, z których nie wynikała współpraca skarżącego ze świadkami, ani też jakiekolwiek informacje na temat skarżącego. Organ nie wyjaśnił jednak w żaden sposób, dlaczego z braku w aktach świadków informacji o skarżącym uprawnione jest wyprowadzenie wniosku, że skarżący nie prowadził działalności, która w jego ocenie uzasadnia przyznanie mu statusu działacza opozycji. Ważne jest, że oświadczenia zostały złożone przez wiele osób. Nie jest wiadomym jakie zasoby były sprawdzane, kto i kiedy je sporządził, jaka jest ich wartość dowodowa w świetle wiedzy historycznej i czy brak tego rodzaju informacji o skarżącym uprawnia do jednoznacznego postawienia wniosku, że skarżący wskazanej we wniosku działalności nie prowadził, a tym samym oświadczenia świadków są nieprawdziwe. Ocena wskazanych wyżej dowodów zgodna z wymogami art. 80 k.p.a. wymaga przywołania tego rodzaju argumentacji. Tylko ona uprawnia bowiem do odmowy uznania oświadczeń za niewiarygodne. Braki rozważań tego rodzaju prowadzą do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., który wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak ważkiej kwestii nie można także załatwić zbiorczym twierdzeniem organu odnoszącym się do wszystkich źródeł dowodowych. Istotny wkład w prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wnieść może opinia [...] Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej ds. Działaczy Opozycji Antykomunistycznej oraz Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych, która na potrzeby rozpoznania wniosku skarżącego przeprowadziła pomocnicze postępowanie wyjaśniające i przesłuchała skarżącego, stwierdzając w osobistym wysłuchaniu skarżącego brak istotnych informacji o prowadzonej działalności, jak również nie potwierdzono zeznań jednego ze świadków, który składał oświadczenie w sprawie, a nadto zebrano oświadczenia działaczy opozycji z regionu, którzy nie potwierdzili zaangażowania skarżącego w strukturach opozycji w okresie PRL. Czynności te zostały zakończone negatywną opinią wniosku skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten w tak ważkiej sprawie jak rozpoznawana oraz przy tak istotnych wątpliwościach co do prawdziwego przebiegu wydarzeń winien przeprowadzić pogłębioną analizę treści zeznań wszystkich świadków, którzy potwierdzają działalności opozycyjnej skarżącego. Czynności te mogłyby pozwolić prawidłowo i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny istotny z punktu widzenia stosowanych norm art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Organ zaś ograniczył się do wyrywkowego odniesienia do zeznań pisemnych jednego ze świadków oraz wysłuchania skarżącego. Zostało to wzmocnione własnymi ocenami członków Rady z własnych przeżyć z tego okresu, bez szczegółowego wskazania, czy osoby te prowadziły działalność opozycyjną w tym samym czasie i miejscu, co uprawniałoby je do jednoznacznego potwierdzania prawdziwości bądź nieprawdziwości relacji skarżącego. Dopiero taki tok czynności uprawniałby do nadania należnej mocy opinii przez organ orzekający w sprawie. Stąd też organ bezpodstawnie oparł na niej swoje ustalenia faktyczne. Jeśli zaś uznał, że powyższe braki w odniesieniu do analizy zeznań wszystkich świadków przez Komisję były uzasadnione, to rozważania tego rodzaju, ze wskazaniem argumentów za tym przemawiających, winny znaleźć się w uzasadnieniu obu decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wyjaśnił prawidłowo swojego stanowiska w zakresie twierdzenia co do braku niezbędnych informacji na temat działalności skarżącego w zasobach IPN. Część materiałów została wybrakowana, zaś ta część która przetrwała została przesłana do akt sprawy (k. 89-116 akt administracyjnych). IPN wskazuje w treści pisma przewodniego, że skarżący był jednym z najbardziej aktywnych organizatorów i działaczy NSZZ Solidarność w Nadleśnictwie M. Jest to dość istotna informacja, która winna zostać poddana szczegółowej ocenie przez organ oraz winna zostać także wyjaśniona przez wspomnianą Komisję. Z braków innych informacji o skarżącym w zasobach archiwalnych IPN nie jest także możliwe, akceptowalne i poprawne wywiedzenie wniosku, że skarżący nie prowadził działalności opozycyjnej, jeśli powszechnie wiadomo, że zasoby te nie są kompletne, a część z nich została świadomie zniszczona lub rozkradziona przez służby PRL. Z braku informacji o skarżącym w aktach innych osób nie jest możliwe także wyprowadzenie wniosku jak wyżej, gdyż akta te w pierwszym rzędzie odnoszą się do innych osób. Możliwe jest oczywiście wyprowadzenie wniosków poszlakowych, lecz to wymaga przedstawienia przez organ pełnego procesu rozumowego, który do nich prowadzi. Tego rodzaju rozważania nie znalazły się jednak w uzasadnieniu decyzji, ani w uzasadnieniu wyroku. Zwrócić należy uwagę, iż organ w decyzji z 13.06.2022 r. wspomniał, że z informacji przesłanej przez IPN wynika, że skarżący w latach 1970-1972 był inwigilowany przez SB. Jest to dość istotny element faktyczny sprawy, z którego organ nie wyciągnął żadnych wniosków. Wskazuje on bowiem na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której sprzeciw względem ustroju PRL nie miał wyłącznie charakteru wewnętrznej emocji. Musiały zatem wystąpić wówczas pewne fakty, które przemówiły za inwigilacją skarżącego. Odnoszą się one do innego okresu niż ten, który został wskazany we wniosku, lecz na ich podstawie możliwe jest przeprowadzenie szerszej oceny materiału dowodowego w sprawie. Organ zupełnie nie zajął się tym elementem sprawy. Wspomniał o tym w decyzji z 13.06.2022 r., a pominął go w decyzji z 28.12.2022 r. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż doszło do naruszenia w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji wskazanych wyżej, a przywołanych w zarzutach naruszenia prawa procesowego nr 1-3 przepisów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd pierwszej instancji w sposób bezrefleksyjny i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to w pierwszym rzędzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. uznał, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz prawidłowo uzasadnił w części poświęconej uzasadnieniu faktycznemu poddane kontroli decyzje, mimo że organ nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, dokonując błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie nie uzasadnił w sposób wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. poddanych kontroli decyzji, a w szczególności nie wskazał na jakiej podstawie i z jakich przyczyn określonym dowodom odmówił mocy dowodowej i wiarygodności, a innym te właściwości przypisał. Uzasadniało to zastosowanie w sprawie przepisu art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie oraz rozpoznanie skargi, która jako uzasadniona doprowadziła do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obu poddanych kontroli decyzji administracyjnych z przyczyn omówionych wyżej. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie wskazanych wyżej czynności postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie przesądza wyniku przyszłego postępowania, a jedynie wskazuje, iż ze względu na interes publiczny, którego reprezentantem jest sąd i organ winno dojść do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Sprawa jest bardzo istotna z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż chodzi o poznanie prawdy historycznej i odpowiednie uhonorowanie osób, którym współczesna Rzeczpospolita winna oddać należny im szacunek. Podstawowym obowiązkiem organu jest ponadto pełne i zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji. Strona ma prawo poznać pełen tok czynności rozumowych organu, które doprowadziły go do określonych konkluzji. Zwrócić należy uwagę, iż zakres środków dowodowych i sposób ich procedowania określony jest w przepisach art. 5 ust. 3 i następnych cytowanej ustawy. Istotny jest udział i zakres wniosków zgłoszonych przez skarżącego. Jeśli tak wytyczony zakres postępowania oraz czynności przeprowadzone z urzędu nie pozwalają na potwierdzenie wnioskowanego statusu, to obowiązkiem organu jest prawidłowe uzasadnienie decyzji odmownej, w którym organ odniesienie się szczegółowo do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wszystkich środków dowodowych oraz przyczyn, które przemówiły za ich wiarygodnością i mocą dowodową, bądź doprowadziły do wniosków dowodowych. Rozważania takie muszą być poczynione oddzielnie do każdego ze środków dowodowych oraz w odniesieniu do całości zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie obie decyzje naruszały istotnie przepis art. 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. Odniesienie się do przepisów prawa materialnego możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy w sprawie ustalono prawidłowo stan faktyczny. Aktualnie rozpoznanie zarzutów prawa materialnego nie jest zatem możliwe i uznać należy je za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.