III OSK 1971/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2023 r. r., sygn. akt II SA/Łd 158/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej "WSA w Łodzi", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 158/23, oddalił skargę [...] sp. z. o.o. z/s w [...] (dalej: "skarżąca, "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2022 r., znak [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] maja 2020 r. spółka wystąpiła do Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") o zmianę decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających z instalacji do oczyszczania ścieków zlokalizowanej w m. [...], gm. [...] (działka o nr ewid. [...]; obręb [...]). Starosta decyzją z [...] czerwca 2022 r., znak: [...], odmówił zmiany wspomnianej decyzji z [...] lutego 2018 r. Mając na względzie zarówno stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone w piśmie z [...] maja 2022 r. oraz zalecenia zawarte w decyzji SKO z [...] lutego 2022 r., znak: [...], organ I instancji stwierdził, że stan faktyczny i prawny wynikający z przedłożonej dokumentacji uniemożliwia mu akceptację wskazanych we wniosku zmian w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Tym samym Starosta uznał, że nie są spełnione przez spółkę wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, co daje podstawę do odmowy zmiany decyzji. Zaproponowana ilość przewidzianych do wytworzenia odpadów przewyższa bowiem ilość wskazaną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ I instancji stwierdził, że decyzja ta nie uwzględnia miejsca magazynowania, o które wnosi spółka we wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Na skutek odwołania spółki, Kolegium decyzją z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty o odmowie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 155 k.p.a. oraz wskazał, że w myśl art. 192 Prawa ochrony środowiska przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. SKO zauważyło, że skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., zezwalającej spółce m.in. na wytwarzanie skratek (19 08 01) w ilości do 120,000 Mg/rok, zawartości piaskowników (19 08 02) w ilości do 150,000 Mg/rok i ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) w ilości do 1500,000 Mg/rok oraz określała miejsce i sposób magazynowania odpadów. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskuje o zmianę pozwolenia, ponieważ zmianie uległa ilość wytwarzanych odpadów takich jak: skratki 19 08 01, zawartość piaskowników 19 08 02 oraz ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych 19 08 05 oraz o dodanie nowego miejsca i sposobu wstępnego magazynowania skratek 19 08 01. We wcześniejszym wniosku deklarowane ilości odpadów wynosiły 120 ton/rok dla skratek, 150 ton/rok dla zawartości piaskowników oraz 1500 ton/rok dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. Ilości dla skratek i zawartości piaskowników zostały obliczone na podstawie ilości wytworzonych odpadów w latach wcześniejszych, tj. w okresie od 2008 r. do 2016 r. We wniosku wcześniejszym nie uwzględniono również założeń projektu na modernizację oczyszczalni Projekt budowlany "Zaprojektowanie i wykonanie rozbudowy oczyszczalni ścieków w [...] w Gminie [...]" oraz wzrostu ilości ścieków dowożonych samochodami asenizacyjnymi. Dodatkowo planowana jest rozbudowa oczyszczalni o dodatkowy [...], co pozwoli usprawnić proces stabilizacji osadów, "Koncepcja hermetyzacji i dezodoryzacji gazów odlotowych z głównych źródeł emisji odorów na oczyszczalni Ścieków w [...] ". Z uwagi na powyższe spółka wniosła o zmianę ilości wytwarzanych odpadów odpowiednio: dla zawartości piaskowników do ilości 300 ton/rok, dla skratek do ilości 300 ton/rok i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok. Kolegium podało, że w myśl art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując interpretacji treści decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z [...] listopada 2018 r., nr [...], (znak: [...]), o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniono treść decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2019 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazano natomiast, że "W związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą następujące rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne: 19 08 01 - w ilości ok. 120Mg/rok; 19 08 02 - w ilości ok. 150Mg/rok; 19 08 05 - w ilości ok. 1500Mg/rok". Przy czym w ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi element decyzji równouprawniony z jej rozstrzygnięciem. Skoro zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska to według organu odwoławczego należało się zastanowić, czy możliwa jest zmiana decyzji na wytwarzanie odpadów odpowiednio: dla zawartości piaskowników do ilości 300 łon/rok, dla skratek do ilości 300 ton/rok i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok, bowiem z decyzji środowiskowej wynika, że w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ilości odpowiednio: zawartość piaskowników w ilości ok. 150 ton/rok, skratki w ilości ok. 150 ton/rok i ustabilizowane komunalne osady ściekowe w ilości ok. 1500 ton/rok. Kolegium podkreśliło, że spółka konsekwentnie wskazywała, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest konieczna, co jej zdaniem jednoznacznie wynika z pism RDOŚ. SKO zauważyło więc, że z pisma RDOŚ z [...] maja 2022 r. wynika, że "Sama zmiana sposobu magazynowania oraz ilości odpadów powstających w związku z funkcjonowaniem instalacji do oczyszczania ścieków komunalnych nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, ale także nie stanowi przebudowy, rozbudowy, czy innej ingerencji w instalację do oczyszczania ścieków komunalnych. Należy także wskazać, że wyznaczenie nowego miejsca magazynowania odpadów nie odnosi się bezpośrednio do instalacji do oczyszczania ścieków i nie stanowi przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie stanowi przebudowa, bądź rozbudowa instalacji do oczyszczania ścieków, określonej wydajnością wyrażoną w RŁM. Miejsce magazynowania odpadów jest elementem peryferyjnym takiej instalacji i o ile nie jest szczegółowo określone albo obwarowane warunkami z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zmiany w zakresie tego miejsca nie wymagają konieczności zmiany, bądź uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. [...] Jednakże zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego. Zatem winno się zweryfikować, czy mimo wyznaczenia nowego miejsca magazynowania odpadów takie rozwiązanie będzie nadal możliwe do zastosowania. W przypadku, gdy warunki z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będą mogły zostać spełnione, wówczas może być konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy pamiętać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ujmuje w swojej treści szacunkowe ilości powstających odpadów, zatem zmiany w ilości powstających odpadów, o ile ilość ta nie jest ograniczona warunkami z decyzji, co do zasady nie determinują konieczności zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Wobec powyższego SKO podniosło, że ilość wytwarzanych odpadów jest jednak ograniczona warunkami z uzasadnienia decyzji środowiskowej (w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą następujące rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne: 19 08 01 - w ilości ok. 120Mg/rok; 19 08 02 - w ilości ok. 150Mg/rok; 19 08 05 - w ilości ok. 1500Mg/rok), co determinuje konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego w ocenie Kolegium to organ administracji publicznej właściwy w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien, na wniosek spółki, dysponując pełnym materiałem dowodowym jednoznacznie wypowiedzieć się co do konieczności zmiany tej decyzji. Spółka wystąpiła do WSA w Łodzi ze skargą na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie przez SKO (w ślad za Starostą), że w przypadku skarżącej doszło czy może dojść do zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów mogących prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, choć brak w przeprowadzonym postępowaniu jakiegokolwiek dowodu na zmianę "systemu magazynowania odpadów"; b) pominięcie, że Starosta wbrew wytycznym SKO wynikających z poprzedniego rozpoznania sprawy nie zwrócił się do organów odpowiadających za wydawanie decyzji środowiskowej oraz za przestrzeganie warunków w niej zawartych tj. Burmistrza [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska: c) pominięcie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z [...] lipca 2019 r. w sprawie [..] uchylającej m.in. punkty: 1.2.3, 1.2.26, 1.2.27, 1.2.28 decyzji organu I instancji, tj. RDOŚ z [...] listopada 2018 r. w sprawie znak: [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w konsekwencji badanie i powoływanie się przez Starostę na pozorne rozbieżności pomiędzy wnioskiem o zmianę a decyzją RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, choć wobec uchylenia licznych punktów z decyzji RDOŚ przez GDOŚ, a przede wszystkim wobec umorzenia postępowania w tym zakresie brak jakichkolwiek rozbieżności w zakresie miejsca magazynowania odpadów, co winno doprowadzić do zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie art. 155 k.p.a.; d) pominięcia, że z pisma RDOŚ z [...] maja 2022 r. "...sama zmiana sposobu magazynowania oraz ilości odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a także nie stanowi przebudowy, rozbudowy czy innej ingerencji w instalację do oczyszczania ścieków komunalnych..." oraz że "...samo wyznaczenie nowego miejsca magazynowania odpadów nie odnosi się bezpośrednio do instalacji do oczyszczania ścieków i nie stanowi przedsięwzięcia a przede wszystkim, że "...Starosta [...] zarówno w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. jak i [...] kwietnia 2022 r. nie wskazał konkretnych warunków z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostałyby naruszone..." oraz, że Starosta winien zweryfikować, czy zmiany w systemie magazynowania odpadów mogą prowadzić do naruszenia warunków decyzji tj. czy możliwe będzie oczyszczanie powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych (nie skratek) za pomocą filtra węglowego, czego Starosta zaniechał, a co pozostaje w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem Starosty, który uzależnia w uzasadnieniu decyzji uwzględnienie wniosku w przyszłości od zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, oraz pominięcia, że zdaniem tego organu Starosta winien ewentualnie zwrócić się do Burmistrza [...] z zapytaniem jak w przypadku RDOŚ oraz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie konsultacji, czego jednak Starosta zaniechał, co godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, a SKO kompletnie tę kwestię pomija; 2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez: powoływanie się przez organy na uzasadnienie decyzji RDOŚ z [...] listopada 2018 r. w sprawie znak: [...], choć to rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, a nie uzasadnienie stanowi o obowiązkach i prawach adresata decyzji administracyjnej; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez: a) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutków prawnych decyzji GDOŚ z [...] lipca 2019 r. w sprawie [...] uchylającej m.in. punkty: I.2.3, I.2.26, I.2.27, I.2.28 decyzji RDOŚ z [...] listopada 2018 r., b) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutków pisma RDOŚ z [...] września 2020 r., c) pominięcie, że przedsięwzięcie określone w decyzji środowiskowej jest na etapie przedrealizacyjnym i dla przedmiotowego przedsięwzięcia wykonano koncepcję i uzyskano decyzję środowiskową. Przedsięwzięcie to nie przewidywało budowy nowego placu do wstępnego magazynowania i nie zakłada budowy takiego placu. Plac taki istnieje i został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...], d) błędne powoływanie się przez Starostę na stwierdzenie RDOŚ, że: zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się do istniejącej instalacji, tylko do instalacji przewidzianej do zaprojektowania, więc nie można zarzucać naruszenia warunków z takiej decyzji; e) błędne powoływanie się przez organ na rzekome nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy spółka zleciła wykonanie operatu przeciwpożarowego i uzyskała pozytywne postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] maja 2021 r. o spełnieniu przez spółkę wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej oraz zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej w zakresie jaki został określony we wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatem wnioski o nieprawidłowościach w tym zakresie jako ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem autora operatu są nieprawidłowe, f) błędne powoływanie się przez SKO w uzasadnieniu decyzji na str. 7, że: "w przedmiotowej sprawie z uwagi na planowaną rozbudowę oczyszczalni o dodatkowy [...], pozwalający usprawnić proces stabilizacji osadów oraz na rozbudowę kanalizacji ściekowej na terenie gminy [...], a co za tym idzie wzrost ścieków dowożonych, zgodnie z wnioskiem spółki nastąpi zwiększenie ilości powstających odpadów w trakcie eksploatacji instalacji do oczyszczania ścieków", podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 11 do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z [...] października 2021 r. wskazano, że z uwagi na budowę przeszło [...] km kanalizacji dla ścieków na terenie gminy [...], zakładano spadek ilości ścieków dowożonych. Tak się jednak nie stało z uwagi na intensywny rozwój budownictwa jednorodzinnego. Efektem jest systematyczny wzrost ścieków dowożonych, g) pominięcie, że w toku postępowania wyjaśniającego Starosta przez cały okres prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej wytwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie zwracał się do przedstawiciela spółki o wyjaśnienia związane ze zmianą miejsca magazynowania odpadów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W dniu 9 maja 2023 r. WSA w Łodzi wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej "Prawo ochrony środowiska") oraz przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania środowisko (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy możliwa jest zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów zgodnie z wnioskiem spółki. W tym miejscu WSA w Łodzi przytoczył treść art. 155 k.p.a. oraz relewantnych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stwierdził, że bezspornie pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest decyzją określającą warunki korzystania ze środowiska, a zatem organ ochrony środowiska rozstrzygając w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest związany treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja zmieniająca decyzję udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów musi być zgodna z poprzedzającą ją decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a wystąpieniem o wydanie decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska, decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy oraz przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy, zmieniły się założenia inwestycyjne, podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia powinien wystąpić o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny bądź słuszny interes strony. WSA w Łodzi wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż dla przedsięwzięcia, do którego odnosi się zaskarżona decyzja Kolegium, wydana została decyzja RDOŚ z [...] listopada 2018 r., nr [...], ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "modernizacja oczyszczalni ścieków w [...]". Decyzja ta została częściowo uchylona i umorzona w tym zakresie decyzją GDOŚ z [...] lipca 2019 r., znak [...]. Co istotne z punktu widzenia treści złożonego wniosku o zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Przy czym powołana decyzja środowiskowa RDOŚ w swym uzasadnieniu zawiera informację, wedle której w związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, po jego realizacji powstawać będą m.in. następujące rodzaje odpadów: 19 08 01 - w ilości ok. 120 Mg/rok, 19 08 02 - w ilości ok. 150 Mg/rok, 19 08 05 - w ilości ok. 1500 Mg/rok. Tymczasem wniosek spółki o zmianę pozwolenia dotyczy piaskowników do ilości 300 ton/rok (19 08 02), dla skratek do ilości 300 ton/rok (19 08 01) i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok (19 08 05). Sąd I instancji zaznaczył w tym miejscu, że decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne jej elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki i rozstrzygnięcie są ze sobą faktyczne nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. Obie części uzasadnienia, to jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, a zatem żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Jeżeli bowiem uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji to tym samym jest nierozdzielnie związane z całością decyzji. Wobec powyższego WSA w Łodzi nie podzielił stanowiska skarżącej, że wydana dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jakim jest modernizacja oczyszczalni ścieków, decyzja środowiskowa wiąże organ rozpatrujący sprawę zmiany decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów jedynie w zakresie jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu i instancji decyzja ta bowiem wiąże organ w całości, a zatem również w zakresie powoływanej w uzasadnieniu ilości wytwarzanych odpadów. Tym samym nie sposób odmówić organom administracji słuszności, że brak jest spójności między wnioskiem o zmianę wydanej decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji. Co prawda decyzja środowiskowa ujmuje w swej treści szacunkowe ilości powstających odpadów (19 08 01 - w ilości ok. 120 Mg/rok, 19 08 02 - w ilości ok. 150 Mg/rok, 19 08 05 - w ilości ok. 1500 Mg/rok), to jednak nie sposób uznać, aby dwukrotna zmiana ilości (do 300 ton/rok - 19 08 02, do 3000 ton/rok - 19 08 05), a nawet ponad dwukrotna zmiana tej ilości (do 300 ton/rok - 19 08 01) mieściła się w tych szacunkach. W ocenie Sądu I instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma również znaczenia okoliczność częściowego uchylenia i umorzenia w tym zakresie decyzji środowiskowej przez GDOŚ decyzją z [...] lipca 2019 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji GDOŚ uchylenie m.in. punktów 1.2.3, 1.2.26, 1.2.27., 1.2.28 decyzji środowiskowej dotyczących sposobu magazynowania odpadów, a ponadto wykorzystania odpadów o kodzie 19 08 05 w rolnictwie, było spowodowane tym, że postanowienia w tym zakresie wynikały bezpośrednio z przepisów prawa. Uchylenie decyzji środowiskowej w ww. zakresie nie miało więc znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro w uzasadnieniu tej decyzji nadal pozostały zawarte ustalenia, co do ilości planowanych do wytworzenia odpadów. Według WSA w Łodzi organy orzekająca słusznie również zauważyły, że istotną kwestią w zakresie konieczności uzyskania ewentualnej zmiany decyzji środowiskowej, która pozostaje do wyjaśnienia może być też kwestia wprowadzenia nowego miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca wybiórczo powołuje fragmenty pism RDOŚ dotyczących ewentualnej konieczności dokonania zmiany decyzji lub wydania nowej decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia. Natomiast na podstawie akt administracyjnych sprawy WSA w Łodzi stwierdził, że w piśmie RDOŚ z [...] maja 2022 r. wyraźnie wskazał, iż co prawda sama zmiana sposobu czy miejsca magazynowania (o ile nie jest obwarowana warunkami decyzji środowiskowej) oraz ilości odpadów powstających w związku z funkcjonowaniem instalacji do nie wymagają uzyskania lub zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak organ ten stwierdził, że zmiany systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego. Zdaniem RDOŚ winno się zatem zweryfikować, czy mimo wyznaczenia nowego miejsca magazynowania odpadów takie rozwiązanie będzie nadal możliwe do zastosowania. W przypadku, gdy warunki z decyzji środowiskowej nie będą mogły zostać spełnione, wówczas może być konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji zauważył więc, że, jak wynika z powyższego pisma RDOŚ, przepisy prawa regulują kwestie postępowania w przypadku konieczności dokonania zmian w zakresie nie tylko rozbudowy, przebudowy, montażu przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale i negatywnie oddziaływać na środowisko, ale również gdy zachodzi potrzeba zmiany uwarunkowań określonych już w decyzji środowiskowej. WSA w Łodzi zaznaczył jednak, że Starosta nie jest organem właściwym w tej kwestii, lecz organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też w kwestii konieczności uzyskania zmiany decyzji środowiskowej lub ewentualnie nowej decyzji środowiskowej powinien wypowiedzieć się w postępowaniu środowiskowym organ właściwy do wydania takiej decyzji środowiskowej. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie co do braku możliwości zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów było prawidłowe, o czym świadczą ustalenia organów co do braku zgodności wniosku o zmianę decyzji z wydaną dla przedsięwzięcia decyzją środowiskową. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając wyrok całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zaskarżona do WSA w Łodzi decyzja SKO z [...] grudnia 2022 r., znak [...], naruszała w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezprawne, niezgodne z zasadą praworządności, godzące w zasadę zaufania do organów władzy powoływanie się przez organ administracji w odmownej decyzji oraz przez SKO na uzasadnienie decyzji RDOŚ z [...] listopada 2018 r., w sprawie znak [...] (zwanej dalej decyzją środowiskową), a nie jej rozstrzygnięcie co narusza zasadę praworządności i zaufania stron do organów państwa oraz doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., gdyż organy administracyjne nie dokonały wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a ich ustalenia są dowolne co w konsekwencji, także na podstawie m.in. art. 134 § 1 p.p.s.a. pozwalającemu na wyjście Sądowi poza zarzuty i wnioski złożonej skargi, winno skutkować przy prawidłowym zastosowaniu w/w przepisów uwzględnieniem skargi i uchyleniem przez Sąd I instancji w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego Sąd I instancji błędnie nie uczynił naruszając w/w przepisy. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Począwszy od dnia 1 stycznia 2017 roku na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Zauważyć należy, że jest ona decyzją kluczową w toku procesu inwestycyjnego. Przesądza ona o tym, czy w ogóle możliwa jest realizacja danego zamierzenia, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia określa ona jego skalę. Wskazuje, w jaki sposób należy wykonać przedsięwzięcie, aby jak najmniej pogorszyło ono stan środowiska. Decyzja określającymi warunki korzystania ze środowiska są pozwolenia na korzystanie środowiska, które ustawodawca wskazał w szczególności w art. 181 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest decyzją określającą warunki korzystania ze środowiska, zatem organ ochrony środowiska rozstrzygający w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak związania treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozbawiałby sensu cała konstrukcję decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza z punktu środowiskowego o dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia i warunkach określających tę dopuszczalność, to sytuacja, w której organ wydający kolejne decyzje w toku procesu inwestycyjnego mógłby zatwierdzić wydawaną decyzją warunki odmienne od tych wynikających z oceny oddziaływania na środowisko, oznaczałoby, iż ocena oddziaływania na środowisko nie ma żadnego znaczenia dla procesu autoryzacji danego przedsięwzięcia przez organ administracji publicznej. Związanie decyzji następczych przez warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest również spełnieniem wymogów wynikających z przepisu art. 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Na znaczenie pojęcia związania treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 12 lipca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2732/14, że określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji. Związanie organów wydających decyzje wskazane w art. 181 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska dotyczą nie tylko samych warunków realizacji przedsięwzięcia, czy też parametrów tego przedsięwzięcia, ale także ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w taki zakresie, jaki konieczny był do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ administracji publicznej wydający decyzje na kolejnych etapach realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia pozbawiony jest kompetencji, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizacje i eksploatację przedsięwzięcia i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej. O ile zatem adresat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku eksploatacji przedsięwzięcia zamierza zmienić warunki jego eksploatacji określane w decyzjach o których mowa w art. 181 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, które "przekraczają" warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien uprzednio uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, albo wnioskować o dokonanie stosownych zmian w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 87 u.i.o.ś. Decyzja administracyjna co do zasady nakładająca na stronę obowiązek musi być konkretna, precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej, będący jej kwintesencją i wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. Musi być ono indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem. Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. wymaga, aby decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to musi odpowiadać rozstrzygnięciu, co gwarantuje, że decyzja jest oparta na konkretnych ustaleniach faktycznych i przepisach prawa. Jednakże z treści uzasadnienia nie można domniemywać ani wyprowadzić rozstrzygnięcia sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się między innymi z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. Jeżeli uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji, to oznacza, że jest nierozdzielnie związana z całością decyzji. Uwzględniając wyżej przestawiony charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzić należy, że przy ustalaniu warunków jakie winny zostać spełnione na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia należy uwzględnić przede wszystkim warunki określone w rozstrzygnięciu, jednak nie można pominąć, że warunki te zostały określone do konkretnego przedsięwzięcia, którego parametry opisane zarówno w wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i przedstawionych w uzasadnieniu decyzji środowiskowej były niezbędne i w oparciu o które organ określił warunki z korzystania ze środowiska. Takimi parametrami niewątpliwie w niniejszej sprawie dotyczącymi przedsięwzięcia dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowania była między innymi nie tylko jego lokalizacja, ale także sposób magazynowania wytworzonych odpadów oraz ich ilość i rodzaj. W uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podano, że w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia ma powstać szacunkowo odpadów o kodzie 19 08 01 w ilości ok. 150 Mg/rok, 10 08 02 – w ilości ok. 150 Mg/rok, 1908 05 – w ilości ok. 1500Mg/rok. Natomiast we wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów te wielkości odpowiednio określono na 300 mg/rok oraz 3000 Mg na rok, czyli dwukrotnie więcej dla z wyżej wymienionego rodzaju odpadów. Bez wpływu na powyższe rozważania pozostaje fakt częściowego uchylenia decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji i umorzenia w tej części postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska. Stwierdzić także należy, że skarżąca kasacyjne powołując się pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 roku, który wypowiedział się w przedmiocie konieczności uzyskania ewentualnej zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, całkowicie pominęła, że organ ten stwierdził między innymi konieczność wyjaśnienia kwestii wprowadzenia nowego miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Organ ten stwierdził w sposób jednoznaczny, że zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków określonych w decyzji środowiskowej, gdyż decyzja ta wskazuje na konieczność oczyszczania powietrza w placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego. Zatem winno się zweryfikować, czy mimo wyznaczenia nowego miejsca składowania odpadów takie rozwiązanie będzie nadal możliwe do zastosowania. Dalej organ ten stwierdził, że "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ujmuje w swej treści szacunkowe ilości powstających odpadów, zatem, zmiany w ilości powstających odpadów, o ile ilość ta nie jest ograniczona warunkami decyzji, co do zasady nie determinuje konieczności zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania dokonane przez organy, ustalenia faktyczne związane z zakresem zmian o jakie wnosiło [...] sp. z o.o. w [...] w decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 roku udzielające pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających w instalacji do oczyszczania ścieków uznać należy, że podniesiony w skardze zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Oczywiście pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2022 roku nie ma charakteru wiążącej wykładni, zawiera jednak informacje pozwalające na ocenę wniosku [...] sp. z o.o. w [...] w przedmiocie zmiany w/w decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnić należało także ilości odpadów jakie miały powstać w oparciu o zmienioną decyzję w przedmiocie zezwolenia na wytwarzanie odpadów (dwukrotnie większa ilość takich odpadów jak skratki, zawartość piaskowników oraz ustabilizowane komunalne ścieki osadowe). W takiej sytuacji w kwestii konieczności uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub nowej decyzji winien wypowiedzieć się w postępowaniu środowiskowym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Uznać zatem należy, że organy odkodowały w sposób należyty przedsięwzięcie dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, warunki jakie zostały określone w tej decyzji na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, co miało istotny wpływ do ustalenia możliwości zmiany decyzji w przedmiocie wytwarzania odpadów z uwagi na wzajemne powiązanie między tymi decyzjami, a wynikającym z treści art. 86 u.i.o.ś. Interpretując poszczególne warunki zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowania nie naruszono art. 107 pkt 5 i 6 k.p.a. Ustalono wszystkie istotne okoliczności związane z rozstrzygnięciem wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie wytwarzania odpadów. Przeprowadzono w tym zakresie postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzono ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przyjęcie przez organy innej interpretacji postanowień zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niż oczekiwała strona skarżąca kasacyjnie nie może oznaczać naruszenia zasady zaufania pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. czy też zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.