III OSK 1907/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. M. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 229/25 w sprawie ze skarg J. C., E. P. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4170.75.2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne

Wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 229/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie", "Sąd I instancji") oddalił skargi J. C., E. P. i T. M. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.4170.75.2022, w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Jarosław (dalej "Wójt", "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnych decyzji organu odwoławczego – na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej "u.i.o.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: [...] zlokalizowanego na terenie działek nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], powiat [...]. Organ I instancji, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, analizę i ocenę wpływu inwestycji na środowisko, w tym zdrowie ludzi, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego wpływu odziaływania na środowisko, dokonaną w szczególności na podstawie przedłożonej informacji zawartej we wniosku w raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzupełnieniach poprzez uzyskanie pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w Jarosławiu – uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska. Na skutek odwołań skarżących, Kolegium – decyzją z dnia 21 października 2022 r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Wójt – zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej – dokonał stosownego obwieszczenia oraz wezwał inwestorów do uzupełnienia Raportu, zgodnie z wymaganiami art. 66 ust 1 u.i.o.ś., tj. opracowania racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru. W dniu 16 marca 2022 r. do organu wpłynął aneks do raportu. Ponadto organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej "RDOŚ") oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jarosławiu (dalej "PPIS") o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Opinią z dnia [...] stycznia 2022 r. PPIS, a opinią z dnia [...] kwietnia 2022 r. RDOŚ ponownie pozytywnie zaopiniowali realizację przedsięwzięcia z uwzględnieniem treści aneksu do raportu. W ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu 10 maja 2022 r. zostały złożone uwagi i zastrzeżenia mieszkańców do planowanego przedsięwzięcia, które w ocenie Kolegium zasadniczo zostały rozstrzygnięte, zaś stanowisko organu znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium zarzut braku aktualności raportu jest niezasadny z uwagi na jego uaktualnienie w aneksie przedłożonym przez inwestora w dniu 16 marca 2022 r. Tak samo, zdaniem organu odwoławczego, należy ocenić zarzut braku prawidłowego wariantowania oraz zarzut braku analiz wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia. Kwestia hałasu została także uwzględniona w raporcie, w zakresie hałasu został przewidziany ekran akustyczny. Została przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza w zakresie niezbędnym do określenia wpływu na siedliska przyrodnicze. Zasadniczo teren kopalni, obecnie rolniczy, nie należy do bogatych w cenne gatunki flory i fauny. Obliczenia stężeń zanieczyszczeń powietrza oraz poziomu hałasu wykonane w raporcie dla pracy kopalni oraz drogi gminnej nie wykazują przekroczeń dopuszczalnych stężeń w powietrzu, jak i dopuszczalnych poziomów hałasu dla obiektów chronionych akustycznie. Po zakończeniu eksploatacji kopalni teren ma być poddany rekultywacji. Pylenie będzie miało zakres oddziaływania w granicach działki inwestora. W raporcie został także uwzględniony wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 poprzez ustalenie zasięgu oddziaływania kopalni na wody podziemnie i powierzchniowe. Wskazano, że z kopalni nie będą odprowadzane żadne ścieki do rzeki [...]. Raport został sporządzony przez osobę mającą wiadomości specjalne. W ocenie Kolegium, organ zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, umożliwił udział społeczeństwa nie tylko poprzez informowanie w formie obwieszczeń, zawiadamianie o możliwości zaznajamiania się z aktami, ale również przez odnoszenie się do zgłaszanych uwag i wniosków, wyznaczanie rozpraw administracyjnych. Skargi do WSA w Rzeszowie na decyzję Kolegium z dnia 21 października 2022 r. złożyli J. C., E. P. i T. M. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 187/23, Sąd I instancji oddalił te skargi. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 118/24 – w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych T. M. oraz E. P. – uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2023 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełniło wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W dniu 22 maja 2025 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji pod względem zgodności z prawem, z uwzględnieniem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących wymogów, jakie winno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Sąd I instancji miał na uwadze w szczególności kwestie eksponowane w skargach, dotyczące wariantów inwestycji oraz niedostatecznego zabezpieczenia przed hałasem. Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących ochrony akustycznej, Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia ta była rozpatrywana w odniesieniu do terenu otaczającego samą kopalnię piasku oraz w odniesieniu do terenów przylegających do drogi dojazdowej, którą ma być transportowany urobek. Inwestor w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej "raport") określił oddziaływanie akustyczne przedsięwzięcia i wskazywał, że dla zachowania norm akustycznych wzdłuż drogi dojazdowej należałoby zamontować na wysokości budynku znajdującego się na działce nr [...] ekran akustyczny o parametrach podanych w raporcie. Z kolei skarżąca w toku postępowania przedłożyła kontrraport, z którego wynikało, że wartości dopuszczalnego hałasu zostaną przekroczone nie tyko na działce nr [...], lecz także na działkach o nr [...], przy których również należałoby zastosować środki ochrony przed hałasem w postaci np. ekranów akustycznych. Wbrew zarzutom skarg, kontrraport był przedmiotem oceny w toku postępowania. Po jego otrzymaniu organ I instancji przekazał go organom opiniującym celem ustosunkowania się, a następnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko w kwestii ochrony akustycznej. W jednej z opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. PPIS rzeczywiście stwierdził, że jednym z warunków realizacji przedsięwzięcia winno być zrealizowanie rozwiązań zaproponowanych w analizie inż. F. D. Nie była to jednak jedyna opinia odnosząca się do tej kwestii. RDOŚ w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. wskazał z kolei, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny dotyczyła oddziaływań generowanych na działkach, na których prowadzona będzie działalność kopalni. Chodziło tu o hałas generowany przez koparki, ładowarkę i ruch samochodów wywożących kruszywa z miejsca wydobycia. Tereny mieszkaniowe nie graniczą bezpośrednio z terenem kopalni, lecz znajdują się wzdłuż drogi gminnej, która ma stanowić również dojazd do kopalni. RDOŚ przyjął, że zapewnienie wartości dopuszczalnych poziomu hałasu na terenach położonych wzdłuż drogi gminnej ciąży na zarządzającym drogą publiczną, a nie na jednym z użytkowników drogi. Sąd I instancji to stanowisko uznał za prawidłowe, odwołując się do art. 174 ust. 1 i 2 oraz art. 139 p.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji, co do zasady zapewnienie ochrony akustycznej wzdłuż drogi gminnej należy do zarządzającego tą drogą. Nie wyklucza to współdziałania inwestora razem z zarządcą drogi w celu zapewnienia takiej ochrony, co zresztą inwestor udowodnił, przedstawiając stosowne uzgodnienia z Gminą, dotyczące umiejscowienia ekranów akustycznych wzdłuż drogi dojazdowej. Jednak zapewnienie odpowiedniej ochrony akustycznej wzdłuż drogi gminnej z racji tego, że należy do obowiązków zarządzającego drogą, nie należało do kategorii warunków realizacji przedsięwzięcia, jakie należy nałożyć na inwestora na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. W decyzji należało natomiast określić warunki dotyczące sposobu realizacji przedsięwzięcia, w tym te związane z poruszeniem się pojazdów inwestora. Zostały one w decyzji sformułowane. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia znaczenia dowodu w postaci kontrraportu, Sąd I instancji wskazał, że dowód ten podlegał ocenie w toku postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w stanowiskach organów opiniujących oraz decyzji organu I instancji. Z samego faktu, że wnioski płynące z kontrraportu nie zostały uwzględnione w ostatecznym rozstrzygnięciu organów nie można wyprowadzić wniosku dotyczącego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Organ I instancji przychylił się do stanowiska RDOŚ, które zostało poparte analizą samego raportu, jak i kontrraportu w połączeniu z pozostałymi dowodami, zgromadzonymi w sprawie, dotyczącymi lokalizacji przedsięwzięcia oraz terenów podlegających ochronie akustycznej. Organy skupiły się na analizie zagadnienia dotyczącego oddziaływania terenu kopalni na tereny chronione akustycznie. W tym zakresie sformułowano warunki dotyczące: – prowadzenia operacji związanych z eksploatacją złoża wyłącznie w porze dziennej w podanych godzinach; – określenia prędkości poruszania się pojazdów po terenie złoża i drodze dojazdowej; – określenia ilości samochodów na dobę, wywożących kruszywa oraz ich ładowności. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący braku przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. Przytoczywszy art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś., Sąd I instancji zauważył, że kwestia przedstawienia odpowiednich wariantów realizacji przedsięwzięcia była przedmiotem ustaleń organów na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyniku wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia 3 stycznia 2022r. inwestor przedłożył aneks do raportu, w którym przedstawił po pierwsze wariant proponowany przez wnioskodawcę, który zakłada zastosowanie koparek. Jednocześnie wyjaśniono, że z uwagi na lokalizację złoża nie jest możliwe wariantowanie w oparciu o zmianę lokalizacji samej kopalni. W związku z tym inwestor przedstawił racjonalny wariant alternatywny, w tym racjonalny wariant technologiczny, który zakładał użycie refulera oraz racjonalny wariant, który zakładał wariantowanie inwestycji w oparciu o trasy wywozu kopaliny. Powyższe inwestor poparł odpowiednim załącznikiem graficznym, na którym przedstawiono alternatywne trasy wywozu oraz trasę wywozu podstawową. Następnie inwestor przedstawił racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, który zakłada wydobycie kopaliny z zastosowaniem 2 szt. koparek, ładowarki oraz środków transportu. Wskazano przy tym, dlaczego proponuje się zmianę sposobu poruszania się koparek z kołowych na gąsienicowe. Szczegółową argumentację przedstawiono w aneksie. W ocenie Sądu I instancji, niezasadne są zarzuty, jakoby przedstawione warianty nie spełniały przesłanek racjonalności i alternatywności. Oceny co do spełnienia wymogów dotyczących wariantowania planowanego przedsięwzięcia należy dokonywać z uwzględnieniem specyfiki konkretnej inwestycji. W tym przypadku należy uwzględnić stanowisko inwestora, że lokalizacja inwestycji jest zdeterminowana lokalizacją samego złoża. Dopuszczalne jest natomiast wariantowanie przedsięwzięcia w oparciu o kryterium technologiczne (tutaj użycie refulera), czy też kryterium przestrzenne (tutaj miałoby ono polegać na innych trasach wywozu kopaliny, przedstawionych na załączniku graficznym). Wariant przedsięwzięcia nie musi oznaczać całkowicie odrębnej inwestycji, o zupełnie odmiennych parametrach i warunkach realizacji, lecz wariant to także inna wersja, modyfikacja dotychczasowego wariantu. Celem wariantowania jest opracowanie takiego sposobu realizacji przedsięwzięcia, które by w sposób najmniej szkodliwy oddziaływało na środowisko. Wymóg ten został spełniony, bowiem w raporcie, po przedstawieniu możliwych do zastosowania wariantów przedsięwzięcia, przedstawiono taki, który będzie najmniej szkodliwy dla środowiska. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W tym kontekście Sąd I instancji przytoczył art. 66 ust. 2 u.i.o.ś. i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.) – i wskazał, że przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania poza formami ochrony przyrody, w szczególności w odległości [...] km od obszaru [...]. Teren realizacji przedsięwzięcia nie jest więc objęty terenem obszaru Natura 2000. W przeciwieństwie do parku narodowego, rezerwatu przyrody, czy też parku krajobrazowego, w przypadku obszarów Natura 2000 nie przewiduje się możliwości wyznaczenia otuliny, na której obowiązywałyby ograniczenia związane z ochroną przyrody. W związku z tym co do zasady należy ograniczenia związane z obszarem Natura 2000 oceniać z uwzględnieniem wyznaczonych granic tej formy ochrony przyrody. W związku z powołaniem się przez stronę na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 2014r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], Sąd I instancji dodał, że w planie wskazano na zagrożenia związane z pozyskiwaniem kruszywa bezpośrednio z rzeki (pobór żwiru w [...], żwirownie w niewielkiej odległości od koryta – żwirownia w [...], która ma miejsce przeładunku bardzo blisko [...]). W ocenie Sądu I instancji, takie zagrożenia nie odnoszą się do przedmiotowej inwestycji. Przedsięwzięcie ma być lokalizowane w odległości ok [...]m od rzeki [...] na terenach użytkowanych rolniczo w zakolu starorzecza rzeki [...] (forma morfologiczna). W wyniku procesów erozji oraz użytkowania rolniczego nastąpiło wypłycenie zakola starorzecza tak, że obecnie jest to forma pozbawiona wody od okresu co najmniej 15 lat. Kopalnia będzie eksploatować pagórek otoczony starorzeczem bez ingerencji w jego formę. Prowadzona działalność wydobycia piasku nie będzie więc prowadzona w korycie rzeki ani też w niewielkiej odległości od koryta rzeki. Nie zostały więc wykazane przesłanki wskazujące na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a tym samym na naruszenie art. 66 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut dotyczący braku uzyskania opinii organu właściwego w sprawie oceny wodnoprawnej. Z uwagi na przepisy intertemporalne nie było podstaw, aby na organy nakładać dodatkowy obowiązek uzyskania uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych. Odnosząc się do zarzutów skarg, dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, Sąd I instancji wskazał, że w raporcie dokonano oceny co do osiągnięcia celów środowiskowych dla Jednolitej Części Wód Powierzchniowych "[...]", w obrębie której znajduje się planowane przedsięwzięcie. Ustalono, że nie wystąpi zagrożenie dla osiągnięcia celów środowiskowych dla JCWP. Nie zostały zatem spełnione przesłanki zawarte w art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, nie były również trafne zarzuty skarg, dotyczące brakujących elementów raportu. Raport zawiera bowiem inwentaryzację i waloryzację botaniczną, jak również inwentaryzację i waloryzację faunistyczną, opis korytarzy ekologicznych i form ochrony przyrody. W raporcie zawarto również analizę, dotyczącą celów środowiskowych wynikających z dokumentów strategicznych istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia, aktualnych na dzień sporządzenia raportu, a także analizę możliwych konfliktów społecznych, związanych z realizacją przedsięwzięcia, streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie. W raporcie przedstawiono również informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami. Wskazano, że w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia prowadzona jest tylko działalność rolnicza. W zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia brak jest innych instalacji, dlatego nie będzie występować możliwość kumulowania oddziaływań z innymi przedsięwzięciami. W decyzji środowiskowej odniesiono się również do kwestii możliwych emisji, związanych z planowaną inwestycję. Nałożono warunki związane z emisją hałasu na terenie kopalni oraz w trakcie transportu kruszywa. Przeanalizowano również kwestię emisji gazów i pyłów do powietrza. Z tego też powodu w decyzji zamieszczono warunki dotyczące sposobu transportu kruszywa i pracy pojazdów ciężarowych w celu możliwej eliminacji negatywnych emisji planowanego przedsięwzięcia. Zarówno w toku postępowania, jak i w samej skardze nie wykazano, by skład kopalin i stacja przeładunkowa w [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia oraz by mogło dojść do skumulowania oddziaływań w tym zakresie. Wbrew zarzutom skarg raport zawiera więc elementy, wymagane w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś., w tym w pkt 2a, 5, 6, 6a, 11, 15, 18 i nie zachodziły podstawy do kierowania wobec inwestora kolejnego wezwania w celu uzupełnienia raportu. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja środowiskowa zawiera obligatoryjne elementy, wymienione w art. 82 u.i.o.s., a uzasadnienie spełnia wymogi, wynikające z art. 85 u.i.o.ś. W decyzji przedstawiono również uwagi i wnioski, jakie wnosili uczestnicy postępowania, niechętni planowanej inwestycji. Organ z odwołaniem się do treści wyjaśnień autora raportu, przebiegu rozprawy oraz uzgodnień organów współdziałających przedstawił również własne stanowisko w sprawie, dotyczące sposobu uwzględnienia uwag zgłoszonych w związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. Pismem z dnia 22 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2025 r. wniósł T. M. (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustawy poprzez akceptację przez sąd braku wymaganych elementów uzasadnienia decyzji tj. oceny własnej organu i akceptację uzasadnienia decyzji zawierającej jedynie referat historyczny podejmowanych czynności lub stanowiska stron; 2) art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano oceny dowodów i w ten sposób: a) Sąd zaakceptował stanowisko decyzji, że w raporcie dokonano prawidłowych wyliczeń symulacji oddziaływania hałasu na działki sąsiednie, tj. przyjęto normę 50 dB mierzoną do budynku – kiedy to przepis wymaga, że pomiar ma być dokonany na granicy działki jako miejsca najbardziej narażonego na hałas, zaś Sąd wprost wskazał, że uznaje za prawidłowe w tym zakresie stanowisko organu I instancji; b) Sąd zaakceptował stanowisko decyzji, gdzie pominięto w decyzji i raporcie kwestie oddziaływania drgań (wibracji) wywołanych przez pojazdy na domy i ludzi, a których limit określa Polska Norma PN-88/B-02171 "Ocena wpływu drgań na ludzi w budynkach"; c) Sąd zaakceptował stanowisko decyzji, gdzie pominięto w ocenie dowodów: materiały wideo złożone do sprawy oraz Kontrraport z lipca 2021 r., a w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie jest naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego fakt, że wnioski płynące z Kontrraportu nie zostały uwzględnione w ostatecznym rozstrzygnięciu; d) Sąd akceptował stanowisko decyzji, w którym oparto się na dwóch sprzecznych ze sobą opiniach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jarosławiu, t.j. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w której wskazał, że warunkiem realizacji przedsięwzięcia mają być rozwiązania wskazane w Analizie opracowanej przez inż. F. D. z lipca 2021 r. i z dnia [...] kwietnia 2022 r. w której nie wskazano takiego warunku; zatem nie można twierdzić, że dokonano uzgodnień z organem państwowej inspekcji sanitarnej; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że: 1) art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga w raporcie inwentaryzacji przyrodniczej w postaci jej wyników jako załącznika do raportu – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez załączonego wyniku inwentaryzacji, 2) art. 66 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy nie wymaga w raporcie merytorycznych opisów wariantów, w tym racjonalnego wariantu przedsięwzięcia, zwłaszcza w niniejszej sprawie co do drogi dojazdowej do kopalni z dala od zabudowań mieszkańców – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu zawierającego jedynie teoretyczne i abstrakcyjne warianty, a w niniejszej sprawie sama decyzja stwierdza, że jeden wariant drogi jest wykluczony ze względu na wiadukt kolejowy, a drugi wariant ze względu na drogi gruntowe; 3) art. 66 ust. 1 pkt 6 a) a) w/w ustawy nie wymaga w raporcie porównania oddziaływania wariantów przedsięwzięcia na ludzi – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez porównania oddziaływań na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w niniejszej sprawie takich porównań nie ma, 4) art. 66 ust. 1 pkt 15 w/w ustawy nie wymaga w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez analizy konfliktów, a w niniejszej sprawie, wskazanych w postanowieniu wójta z dnia 5 marca 2018 r.; 5) art. 66 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie wymaga w raporcie opracowania emisji drgań spowodowanych ruchem koparek i pojazdów ciężarowych – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość raportu bez opisu planowanego przedsięwzięcia także w zakresie emisji drgań, jako jednego z warunków użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji; 6) art. 66 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie wymaga oceny innych raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonych w sprawie – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość decyzji, która pomija w ocenie inny raport w niniejszej sprawie tj. Kontrraport z lipca 2021; 7) art. 82 ust. 1 pkt 5 i art. 83 w/w ustawy – poprzez nierozpatrzenie możliwości nałożenia przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny porealizacyjnej – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje konieczność zweryfikowanie prognoz, jakie miały miejsc na etapie oceny oddziaływania na środowisko; 8) art. 141 ust. 1 prawo ochrony środowiska – poprzez brak oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez oba organy administracji zgodnie z tym przepisem – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek oceny w zakresie standardów emisji hałasu i drgań i ich wpływu na zagrożenia życia lub zdrowia ludzi; 9) art. 37 pkt 1 i 2 w/w ustawy poprzez: a) nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zawartych w protokole oględzin z dnia 17 stycznia 2019 r. oraz dalszych pismach tj.: że teren inwestycji jest faktycznie eksploatowany bez zezwoleń, natężenie ruchu samochodów to 200-300 wywrotek dziennie, zasiedlenie terenu przez czaple siwą i sowy, wniosku o ocenę skumulowanego oddziaływania w związku z działalnością pobliskiego zakłady handlu kruszywem, wniosku o dokonanie obserwacji ornitologicznej – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na wadliwość decyzji, która nie zawiera analizy i oceny zgłoszonych uwag i wniosków w treści decyzji środowiskowej; b) nierozpatrzenie uwag i wniosków mieszkańców zawartych w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r., 4 stycznia 2021 r., gdyż w decyzji zawarto jedynie polemikę autorki raportu z uwagami – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek organu do przedstawienia własnego stanowiska, a nie stanowiska strony (inwestora); Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 28 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2025 r. wniosła E. P. (dalej "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wypełnienie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, polegającego na zaniechaniu wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, niezebraniu oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Kolegium, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że raport o oddziaływaniu na środowisko spełnia wymagania ustawowe, mimo że nie zawierał obowiązkowego opisu trzech odrębnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, tj. wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; b) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wymogi ustawowe dla opisu wariantowania spełnia raport o oddziaływaniu na środowisko, w którym przedstawione warianty w sposób oczywisty nie posiadają cech zarówno "racjonalności", jako obiektywnie niemożliwe do zrealizowania z przyczyn technicznych, jak i "alternatywności", jako niestanowiące rzeczywistej, merytorycznej propozycji odmiennej od wariantu inwestorskiego, co w efekcie sprowadzało się do akceptacji tzw. wariantowania o charakterze pozornym; 2) art. 174 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 139 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten wyklucza możliwość określenia w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunku zastosowania środków minimalizujących oddziaływanie akustyczne, w szczególności ekranów akustycznych, w sytuacji, gdy potrzeba ich zastosowania została jednoznacznie wykazana w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, a ich brak skutkować będzie niedotrzymaniem standardów jakości środowiska na terenach chronionych akustycznie, a także przeniesieniem odpowiedzialności za skutki emisji hałasu na podmiot trzeci (zarządcę drogi), co rażąco narusza zasadę zapobiegania i przezorności oraz zasadę "zanieczyszczający płaci"; 3) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd i instancji zawartej w nim kompetencji do nakładania na inwestora obowiązku "ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich" w sytuacji, gdy z materiału dowodowego bezspornie wynikała konieczność nałożenia na inwestora, jako warunku w fazie eksploatacji przedsięwzięcia, obowiązku budowy ekranu akustycznego w celu zapewnienia dotrzymania standardów jakości środowiska na terenach chronionych akustycznie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania – w przypadku braku podstaw do wydania wyroku reformatoryjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargi kasacyjne z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlegają oddaleniu. Skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w nich bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się zatem wpierw do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. – zauważyć trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji jednoznacznie ocenił, że "decyzja środowiskowa zawiera obligatoryjne elementy, wymienione w art. 82 u.i.o.s., a uzasadnienie spełnia wymogi, wynikające z art. 85 u.i.o.ś.". Tej oceny Sądu I instancji – tym bardziej, że jest ona konkluzją obszernych rozważań – nie można skutecznie kwestionować zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzucie, o którym mowa, skarżący kasacyjnie powołał także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przepis o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21). "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej" (wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, a także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy obiektywnej i regulujące sposób gromadzenia i oceny dowodów – art. 7, art. 77 i art. 80 (przy czym w przypadku art. 77, dzielącego się na mniejsze jednostki redakcyjne, nie wskazano, o którą jednostkę idzie). Art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., I GSK 1145/20). Zważywszy na treść omawianego zarzutu, przyjąć należy, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie dokonanej przez organy oraz Sąd I instancji oceny dowodów, a przede wszystkim raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zasadne wydaje się zatem zwrócenie uwagi na funkcję tego raportu oraz na relacje między nim a decyzją w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyczerpująco wyjaśnił te zagadnienia w szczególności wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1418/22, wskazując, że: "Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania (...) powinni posiadać wiedzę specjalistyczną. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych". Sposób i granice weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – w kontekście zarzutów nawiązujących do przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej – Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnie określił również w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 595/17): "Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 ustawy. Organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzać takich dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań indywidualnie oznaczonego przedsięwzięcia (tzw. kontrraportu), sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (zob. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. II OSK 844/16). Z utrwalonych poglądów przedstawionych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli w danej sprawie złożony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, że jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów na podstawie wiedzy specjalistycznej, w sytuacji gdy dysponuje raportem, który uznaje za wiarygodny i zupełny". W niniejszej sprawie został przedłożony kontrraport (analiza opracowana w lipcu 2021 r. przez inż. F. D.), aczkolwiek dotyczy on tylko określonego zagadnienia – oceny prognostycznego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia. Kontrraport, o którym mowa, został – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – poddany wnikliwej ocenie zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji. W szczególności nie uszło uwadze Sądu I instancji to, że wedle ustaleń kontrraportu wartości dopuszczalnego hałasu mogą być przekroczone nie tyko na działce nr [...] (na co wskazuje raport), lecz także na działkach o nr [...], przy czym będzie to hałas związany nie tyle z funkcjonowaniem samej kopalni, ile z ruchem pojazdów po drodze gminnej. Sąd I instancji tych ustaleń kontrraportu nie zakwestionował, natomiast dokonał odmiennej od oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie oceny co do ich implikacji prawnych. Sąd I instancji, odwołując się do art. 174 ust. 1 p.o.ś., podzielił stanowisko RDOŚ, że zapewnienie dopuszczalnych wartości poziomu hałasu na terenach położonych wzdłuż drogi gminnej ciąży na zarządzającym drogą publiczną, a nie na jednym z użytkowników drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do kwestionowania tego stanowiska ani też nie ma podstaw, by twierdzić, że kwestia odziaływania akustycznego przedsięwzięcia nie została dostatecznie wyjaśniona. Sąd I instancji odniósł się też do jednej z opinii PPIS (opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r.), w której nawiązano do rozwiązań proponowanych w analizie inż. F. D., i wyjaśnił dlaczego opinia ta nie mogła mieć rozstrzygającego znaczenia. Pozostałe zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie co do oceny merytorycznej treści raportu, w tym zastrzeżenia dotyczące metody pomiaru hałasu tudzież pominięcia oddziaływania drgań nie zostały poparte kontrraportem, toteż – w świetle powołanych wyroków NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r. i z dnia 29 stycznia 2019 r. – nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ skarżący kasacyjnie podniósł również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24). Podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w dużej mierze nie odpowiadają powyższym wymogom konstrukcyjnym, ponieważ są zrelatywizowane do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz do niepowiedzianych przez Sąd I instancji twierdzeń co do interpretacji przepisów. Odnośne akty normatywne ("ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", "prawo ochrony środowiska") zostały tu wskazane bez podania daty i publikatora, "co ma zasadnicze znaczenie uwzględniając ewentualne nowelizacje przepisów oraz stan prawny przyjęty jako podstawę zarzutów kasacyjnych" (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r., III OSK 6498/21). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wyniki inwentaryzacji przyrodniczej w formie opisowej i kartograficznej, jeżeli została przeprowadzona, wraz z opisem metodyki, stanowiące załącznik do raportu. Sąd I instancji wskazał, że raport zawiera inwentaryzację i waloryzację botaniczną, jak również inwentaryzację i waloryzację faunistyczną, opis korytarzy ekologicznych i form ochrony przyrody – i tym samym zawiera element wymagany w art. 66 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu zmierzającej do rozstrzygnięcia kwestii, czy wyniki te muszą mieć postać załącznika do raportu, czy też mogą być zawarte w nim samym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, raport zawiera elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś., a to, że nie przybrały one formy załącznika, nie ma istotnego znaczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zaprezentował poglądu, jakoby art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. nie wymagał w raporcie merytorycznych opisów wariantów, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego, ani też nie zaprezentował poglądu, jakoby art. 66 ust. 1 pkt 6a u.i.o.ś. nie wymagał porównania oddziaływania wariantów przedsięwzięcia na ludzi. Sąd I instancji, oceniając stan faktyczny sprawy, ustalił, że przedmiotowy raport odnośne wymogi spełnia – tych zaś ustaleń nie można, a do tego zdaje się zmierzać skarżący kasacyjnie, kwestionować zarzutem naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś., z której wynikałoby, że przepis ten nie wymaga w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych – przeciwnie Sąd I instancji przyjął, że wymóg taki istnieje i – w ramach oceny stanu faktycznego sprawy pod tym kątem – stwierdził, iż "w raporcie zawarto również analizę, dotyczącą celów środowiskowych wynikających z dokumentów strategicznych istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia, aktualnych na dzień sporządzenia raportu, a także analizę możliwych konfliktów społecznych, związanych z realizacją przedsięwzięcia". Zarzutem naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś. przez błędną wykładnię niepodobna tego stwierdzenia skutecznie zakwestionować. Zatem jedynie na marginesie należy dodać, że raport analizę możliwych konfliktów społecznych rzeczywiście zawiera (pkt 18, s. 122-123). Sąd I instancji nie przedstawił poglądu, że art. 66 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. powinien być rozumiany tak, że niejako in genere nie wymaga opracowania w raporcie emisji drgań spowodowanych ruchem koparek i pojazdów ciężarowych. Sąd I instancji wskazał natomiast, że w decyzji środowiskowej prawidłowo odniesiono się do kwestii możliwych emisji związanych z planowaną inwestycją i że wbrew zarzutom skarg raport zawiera elementy wymagane w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. Zarzut skarżącego kasacyjnie nawiązujący do art. 66 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie naprowadza na błędną wykładnię tego przepisu (a tym bardziej na błędną wykładnię, którą można by przypisać Sądowi I instancji), lecz zmierza tak naprawdę do zakwestionowania rzetelności raportu w zakresie przewidywanych emisji; zasadza się na twierdzeniu, że nie zidentyfikowano i nie opisano ich wszystkich. O tym, w jaki sposób można kwestionować rzetelność raportu, była już mowa wyżej – w tym miejscu trzeba dodać, że nie może to następować za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. W tym kontekście wypada się też odnieść do zarzutu naruszenia – przez błędną wykładnię – art. 141 ust. 1 prawa ochrony środowiska, który stanowi, że eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu ani nie sformułował jakiegokolwiek poglądu, mogącego kolidować z jego treścią. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że naruszenie art. 141 ust. 1 prawa ochrony środowiska nastąpiło "poprzez brak oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez oba organy administracji zgodnie z tym przepisem" – tymczasem taki brak oceny, gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – miał miejsce, nie jest przejawem błędnej wykładni prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w założeniu nie można też skutecznie podnosić kwestii pominięcia kontrraportu z lipca 2021 r. (zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.) ani kwestii nierozpatrzenia uwag i wniosków mieszkańców (zarzut naruszenia art. 37 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.). Zarzuty, o których mowa, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 5 i art. 83 u.i.o.ś. – Sąd I instancji nie dokonywał bowiem wykładni tych przepisów. Kwestia potrzeby nałożenia przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny porealizacyjnej mogłaby być ewentualnie rozważana w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego, o ile byłby on połączony z adekwatnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, dotyczącym relewantnych faktów (przesłanek faktycznych uczynienia użytku z kompetencji przewidzianej w art. 82 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.). W drugiej skardze kasacyjnej, wniesionej przez skarżącą kasacyjnie, również sformułowany został zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, aczkolwiek – inaczej niż w skardze kasacyjnej omówionej wyżej – przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.) nie ma jednak charakteru samoistnego, a o czym świadczy powiązanie i łączne uzasadnienie przez skarżącą kasacyjnie tego zarzutu i zarzutów prawa materialnego. Analiza wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że oscylują one wokół dwóch kwestii, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie zostały należycie wyjaśnione tudzież zostały błędnie rozstrzygnięte: pierwsza kwestia to wariantowanie przedsięwzięcia (zarzut naruszenia przepisów postępowania i zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.), a druga kwestia to oddziaływanie akustyczne przedsięwzięcia, a ściśle biorąc ewentualne ekrany akustyczne (zarzut naruszenia przepisów postępowania i zarzuty naruszenia art. 174 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 139 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś.). Odnosząc się do kwestii wariantowania przedsięwzięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2023 r., a zatem w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: "opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem ich wyboru". Na gruncie powołanego przepisu prezentowane były różne poglądy co do relacji między wariantem proponowanym przez wnioskodawcę oraz racjonalnym wariantem alternatywnym z jednej strony a racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska z drugiej strony. W myśl jednego poglądu, "wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora" (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r., III OSK 2478/21). W myśl drugiego poglądu, "nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty"; "jeżeli wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę nie jest wariantem najkorzystniejszym, to w zasadzie w raporcie powinny być omówione co najmniej trzy różne warianty planowanego przedsięwzięcia" (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, LEX/el. wersja z 1 lutego 2020 r., komentarz do art. 66, pkt 5; zob. też powołane tam orzecznictwo i piśmienniectwo). Punktem odniesienia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje oczywiście art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. w przytoczonym wyżej brzmieniu, tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Mimo to warto zwrócić uwagę na następczą nowelizację tego przepisu, bowiem w takiej nowelizacji i motywach jej dokonania można nieraz dopatrzyć się wskazówki interpretacyjnej również co do dotychczasowego stanu prawnego. W szczególności istotne może być to, czy w zamyśle prawodawcy nowelizacja miała prowadzić do rzeczywistej zmiany istniejącej normy prawnej, czy też chodziło jedynie o jej doprecyzowanie. Na mocy art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugi ustawy nowelizującej z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1890) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: "opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 3304, s. 11) jednoznacznie wynika, iż celem prawodawcy było jedynie doprecyzowanie przedmiotowej regulacji i "wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych" tak, aby nie było już dylematu co do tego, czy wnioskodawca może wybrać do realizacji wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nowelizację, o której mowa, należy zatem postrzegać jako konfirmującą wobec poglądu, który już wcześniej taką możliwość zakładał. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby przedmiotowy raport był wadliwy z tego powodu, że wariant proponowany przez wnioskodawcę nie różni się w sposób zasadniczy od wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warianty realizacji przedsięwzięcia przedstawione w raporcie (wraz z aneksem) spełniają wymogi "racjonalności" i "alternatywności", wobec czego niepodobna zgodzić się z zawartą w skardze kasacyjnej supozycją, jakoby doszło do "wariantowania o charakterze pozornym". Z uwagi na charakter przedsięwzięcia jego lokalizacja jest determinowana położeniem złoża kopaliny. Wariantowanie jest możliwe zasadniczo w zakresie technologii eksploatacji złoża i w tymże zakresie przedstawione zostały dwa wchodzące w rachubę rozwiązania: zastosowanie koparek (wariant proponowany przez wnioskodawcę) i zastosowanie refulera (racjonalny wariant alternatywny). Oba warianty są możliwe do zrealizowania i różnią się w zakresie oddziaływania na środowisko, co zostało w aneksie do raportu przekonująco wykazane. Okoliczność, że dodatkowo rozważono wariantowanie także w innych aspektach (drogi dojazdowe), z zaznaczeniem ewentualnych przeszkód realizacyjnych – nie może być podstawą do kwestionowania raportu, gdy idzie o spełnienie wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Kwestia oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia tudzież potrzeba uwzględnienia w sentencji decyzji środowiskowej ekranów akustycznych była już omówiona w kontekście pierwszej skargi kasacyjnej i sformułowanego tam zarzutu pominięcia przy ocenie dowodów kontrraportu (analizy opracowanej w lipcu 2021 r. przez inż. F. D.). W tym miejscu powtórzyć zatem wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu i instancji – wcześniej zaprezentowane również przez RDOŚ – zgodnie z którym w świetle art. 174 ust. 1 i art. 139 p.o.ś. zapewnienie dopuszczalnych wartości poziomu hałasu na terenach położonych wzdłuż drogi gminnej ciąży na zarządzającym tą drogą, a nie na jednym z użytkowników drogi; nie było zatem podstaw, aby w sentencji decyzji umieścić warunek budowy ekranów akustycznych wzdłuż drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło zatem do naruszenia art. 174 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 139 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 p.o.ś. ani art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. Ponieważ wszystkie zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi te oddalił.