III OSK 1885/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 80/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów 1. postanawia, z urzędu, sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 80/23 w ten sposób, że określić przedmiot sprawy jako: "w przedmiocie przetwarzania odpadów"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 80/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "WIOŚ", "organ") z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Organ zarządzeniem pokontrolnym z dnia 1 grudnia 2022 r. działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń pozaplanowej, interwencyjnej kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] września do [...] października 2022 roku w Spółce w zakresie przetwarzania odpadów na terenie hali zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] zarządził: 1/ prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym – termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzeń pokontrolnych i dalej na bieżąco; 2/ przedkładanie Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w terminie ustawowym – termin realizacji: do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy lub do 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w danym miejscu; 3/ składanie wniosków aktualizacyjnych w systemie elektronicznym BDO w przypadku zmiany: informacji zawartych w rejestrze lub zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru – termin realizacji: 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń: na dzień [...] grudnia 2022 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli w dniach od [...] września do [...] października 2022 r. w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Kontrola wykazała, że podmiot jako przetwarzający odpady obowiązany był do prowadzenia ewidencji odpadów za pomocą kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów wypełnianych w systemie BDO. Jak stwierdzono podmiot nie prowadził żadnej ewidencji odpadów dla miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] pomimo, że przyjmował i przetwarzał odpady w postaci worków typu big-bag zanieczyszczonych sadzą. Worki te sklasyfikowano jako odpady w związku z prowadzonym przez podmiot ich rozdrobnieniem i przetopieniem na regranulat tj. zmianą podstawowego sposobu ich wykorzystania. Ponadto stwierdzono, że spółka prowadziła ewidencję odpadów dla miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] niezgodnie z stanem rzeczywistym poprzez potwierdzanie w BDO kart przekazania odpadów z datą ich przekazania po dacie faktycznego zakończenia działalności w tym miejscu tj. po dacie [...] sierpnia 2022 roku. Z dniem [...] sierpnia podmiot zaprzestał prowadzenia jakiejkolwiek działalności i nie mógł fizycznie przekazywać z tego miejsca żadnych odpadów. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1, w przypadku posiadaczy odpadów, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem m.in. następujących dokumentów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów. Dokumenty ewidencji odpadów należy wypełniać zgodnie ze stanem rzeczywistym tj. dane zawarte w ewidencji odpadów mają odzwierciedlać rzeczywiste operacje prowadzone na odpadach, w tym miejsca z których odpady są przekazywane. Ponadto spółka zakończyła działalność przy ul. [...] w [...] w dniu [...] sierpnia 2022 r. W związku z powyższym jako podmiot do prowadzenia ewidencji odpadów, obowiązany był do złożenia za pośrednictwem systemu BDO sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2022 rok do Marszałka Województwa [...] w terminie 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w tym miejscu tj. do dnia [...] sierpnia 2022 roku. Zgodnie z art. 75 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Art. 76 ww. ustawy stanowi, że przedmiotowe sprawozdanie podmiot obowiązany jest złożyć w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy właściwemu marszałkowi województwa lub do 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w danym miejscu - w tym przypadku Marszałkowi Województwa [...]. Dodatkowo spółka była zobowiązana do złożenia marszałkowi województwa wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w związku z zmianą zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru tj. zaprzestania prowadzenia działalności objętej wpisem w tym miejscu. Przedmiotowy wniosek winien zostać złożony w terminie 30 dni od dnia wystąpienia zmiany, zatem należało go złożyć do dnia 1 września 2022 roku. Natomiast na dzień zakończenia kontroli ([...] października 2022 roku) spółka nie złożyła takiego wniosku. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie: 1/ art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o okoliczności nie wynikające ze stanu faktycznego ustalonego protokołem kontroli nr [...]; 2/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6, 14, 19 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że skarżąca spółka nie prowadziła ewidencji odpadów dla miejsca prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], podczas gdy pod ww. adresem skarżąca nie prowadziła przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną, z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami; 3/ art. 11 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1, 1a, 1b pkt 2, 1c w zw. z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 ustawy – Prawo przedsiębiorców, poprzez prowadzenie kontroli, na podstawie której wydano zarządzenie pokontrolne, w oparciu o wadliwą podstawę prawną - w protokole kontroli nr [...] jako podstawę prawną do przeprowadzenia kontroli wskazano "art 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska" podczas gdy art. 9 ustawy lOŚ składa się z ust. 1 do ust. 2a, a poszczególne ustępy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (punkty oraz litery); jak przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy dana jednostka redakcyjna składa się z kilku ustępów, punktów itd. podanie podstawy prawnej wymaga przytoczenia konkretnego przepisu, tj. konkretnej jednostki redakcyjnej; 4/ art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 Prawa przedsiębiorców, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o protokół kontroli nr [...], w sytuacji gdy skarżąca spółka nie otrzymała wszystkich dokumentów składających się na załączniki do ww. protokołu kontroli, a jednocześnie (w myśl pkt 5 protokołu kontroli) załączniki stanowią integralną część ww. protokołu kontroli; 5/ art. 9 ust. 1, 1b pkt 2 i 1c oraz art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 7 pkt 6, ust. 9 Prawa przedsiębiorców, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego (w szczególności pkt 2 i 3 zarządzenia) w oparciu o ustalenia dotyczące działalności Spółki prowadzonej pod adresem [...], dokonane w toku kontroli interwencyjnej zakończonej protokołem kontroli nr [...], w sytuacji gdy w zakresie działalności Spółki pod adresem [...] brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej; nadto zakres kontroli, jak również zakres upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie obejmował działalności pod adresem [...], które to okoliczności wynikają choćby tylko z samej treści zarządzenia pokontrolnego (uzasadnienia zarządzenia); 6/ art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, poprzez niezastosowanie tego przepisu i oparcie zarządzenia pokontrolnego na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z przepisami prawa (protokole kontroli sprzecznym z przepisami); w ocenie skarżącej spółki ustalenia poczynione w oparciu o protokół kontroli nr [...] nie mogą stanowić postawy wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; pomimo faktu, iż zarządzenie pokontrolne nie jest wydawane "w postępowaniu administracyjnym", to jednak jego treść władczo ingeruje w sferę praw i obowiązków jednostki, rozstrzygając o tych prawach/obowiązkach, zatem powołany przepis – art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców – ma zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że wydanie zarządzenia pokontrolnego nastąpiło w oparciu o okoliczności, które nie wynikają ze stanu faktycznego ustalonego protokołem. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Zatem aby w ogóle powstał obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów (pomijając zwolnienie z prowadzenia ewidencji odpadów, którego zakres wynika z art. 66 ust. 5 ustawy o odpadach), dany podmiot musi być posiadaczem odpadów (czyli wytwarzać odpady lub być w posiadaniu odpadów). W konsekwencji jeżeli dany podmiot nie jest wytwórcą odpadów lub nie jest w posiadaniu odpadów, nie mamy do czynienia z obowiązkiem prowadzenia przez ten podmiot ewidencji odpadów. Istotną jest zatem definicja pojęcia "odpady", pod którym to pojęciem (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach) ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W zarządzeniu pokontrolnym (uzasadnieniu zarządzenia) WIOŚ wskazał, że skarżąca spółka przyjmowała i przetwarzała odpady w postaci worków typu big-bag zanieczyszczonych sadzą. Zawarty w zarządzeniu pokontrolnym pogląd, iż na terenie przy ul. [...] w [...] Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów, jest poglądem błędnym i nieuprawnionym. Pogląd ten wynika z błędnie ustalonego przez WIOŚ stanu faktycznego (uznania produktów wykorzystywanych przez skarżącą w prowadzonej działalności produkcyjnej za odpady). Pod adresem ul. [...] skarżąca spółka prowadziła proces produkcyjny z wykorzystaniem produktów, nie odpadów. Fakt, iż produkty wykorzystywane przez skarżącą do produkcji mogą stanowić produkty (rzeczy) używane nie oznacza automatycznie, że produkty te stanowią odpady. Jak wskazuje się w doktrynie nie zawsze jest to takie oczywiste, czy już coś jest odpadem. Samo przekazanie używanego mienia nie może być w każdym przypadku traktowane jako przekazanie odpadów. Ponadto spółka twierdzi, że nie otrzymała wszystkich dokumentów stanowiących załącznik do protokołu kontroli. Strona skarżąca podniosła również, że miejsce prowadzenia działalności pod adresem ul. [...] nie zostało wskazane w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli nr [...] oraz [...]. Oba upoważnienia obejmują swoim zakresem jedynie siedzibę Spółki (ul. [...]) oraz miejsce prowadzenia działalności pod adresem ul. [...]. Jednak z protokołu kontroli nr [...] (tak w zakresie identyfikacji kontrolowanego zakładu, jak i treści samego protokołu) wynika, że kontrola objęła również adres kontrolowanej działalności - ul. [...]. Działalność prowadzoną pod tym adresem obejmuje również treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy (w przypadku kontroli interwencyjnej – art. 9b ust. 1 i 2 ustawy lOŚ) przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. W art. 49 ust. 7 Prawa przedsiębiorców zawarto elementy konieczne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (w szczególności w pkt 6 wskazano, że upoważnienie musi zawierać określenie zakresu przedmiotowego kontroli). Z kolei z 49 ust. 9 Prawa przedsiębiorców wynika, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Jak wskazuje się w doktrynie "Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Podjęcie czynności kontrolnych poza zakresem upoważnienia powinno być traktowane jako wykonywanie tych czynności z rażącym naruszeniem prawa. Skoro upoważnienie nr [...] oraz upoważnienie nr [...] nie obejmują swoim zakresem miejsca prowadzenia przez spółkę działalności pod adresem [...], to przeprowadzenie kontroli działalności prowadzonej w tej lokalizacji narusza art. 49 ust. 1,7 pkt 6, i 9 Prawa przedsiębiorców. W konsekwencji wszelkie ustalenia poczynione w toku kontroli objętej protokołem kontroli nr [...] odnoszące się do lokalizacji [...], objęte są zakazami dowodowymi z art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przywołał brzmienie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090) oraz art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) oraz powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie zarządzeń pokontrolnych. Sąd pierwszej instancji powielił w swoich rozważaniach stan faktyczny oraz stanowisko organu wynikające z protokołu kontroli, zarządzenia pokontrolnego, jak i odpowiedzi na skargę. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że: - W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...], z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Jako adres kontrolowanej działalności w protokole wskazano: ul. [...] w [...] oraz ul. [...] w [...]. Nie są zatem zasadne zarzuty, że kontrola mogła dotyczyć wyłącznie działalności przy ul. [...] w [...]. Kontrolowana była bowiem spółka jako całość (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); - (...) Wobec powyższego, obecne postępowanie tj. rozpatrzenie skargi na zarządzenie pokontrolne, nie jest tym postępowaniem, w którym Sąd wiążąco mógłby rozstrzygnąć o głównym - w zasadzie - zarzucie skarżącej spółki tj. zarzucie, że skarżąca nie prowadzi przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną, z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami. Organ tymczasem wskazuje, że spółka przetwarza worki typu big-bag zanieczyszczone sadzą (sklasyfikowane jako odpady) poprzez ich rozdrobnienie i przetopienie na regranulat tj. zmienia podstawowy sposób ich wykorzystania. Ta kwestia może zostać rozstrzygnięta wiążąco dopiero w przypadku zakwestionowania przywołanej wyżej decyzji o wstrzymaniu działalności spółki [...] w zakresie przetwarzania odpadów. Natomiast na potrzeby niniejszego postępowania Sąd nie ma wątpliwości, że opisane przez organ działania spółki polegają co prawda na produkcji (regranulatu), lecz produkcja ta polega na przetworzeniu odpadów. Pojęcia te się nie wykluczają (str. 12 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); - W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ, związane z treścią zarządzenia pokontrolnego, które dokonane zostały w głównej mierze w oparciu o dokumenty dostępne w BDO - bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (baza prowadzona jest na zasadach określonych w art. 79 i następnych ustawy o odpadach) (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); - Wszystko to oznacza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa: nakazy w nim zawarte są zwięzłe i jasne; znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, utrwalonym w protokole kontroli wraz z załącznikami; odwołują się do treści powszechnie obowiązujących przepisów, z których wynikają wskazane przez organ obowiązki skarżącej spółki (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji oddalając skargę doszedł do przekonania, że jej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, a to: a. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółkę w skardze na zarządzenie pokontrolne w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarządzenia pokontrolnego; b. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: – wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że w jednym fragmencie uzasadnienia wyroku WSA wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym skargi na zarządzenie pokontrolne sąd nie może wiążąco rozstrzygać o zarzucie skargi, tj. zarzucie, że skarżąca Spółka nie prowadzi przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami, by w kolejnym akapicie – wbrew własnemu stanowisko – dokonać takiego rozstrzygnięcia; – brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą Spółkę w skardze na zarządzenie pokontrolne, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli zarządzenia pokontrolnego; c. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji pozostawienie przez WSA w Krakowie w mocy zarządzenia pokontrolnego nakładającego na skarżącą Spółkę błędne i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym zarządzenia pokontrolne, które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania wyroku, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zarządzenia pokontrolnego, jak również do pozostawienia w mocy wadliwego zarządzenia pokontrolnego, nakładającego na skarżącą Spółkę błędne i niezgodne ze stanem faktycznym oraz prawnym zarządzenia pokontrolne; 2) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, a to: a. art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi na zarządzenia pokontrolne wydane w oparciu o protokół kontroli, którego ustalenia są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym (w zakresie rzekomego przetwarzania przez Spółkę odpadów w zakładzie w [...]) oraz dotyczyły przeprowadzenia kontroli w miejscu (lokalizacji) nie wskazanym w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli (w zakresie pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego); b. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6, 14, 19 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że działalność Spółki prowadzona przy ul. [...] w [...] polegała na przetwarzaniu odpadów (co w konsekwencji oznacza, że skarżąca Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów dla ww. miejsca prowadzenia działalności), podczas gdy pod ww. adresem skarżąca Spółka nie prowadziła przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną, z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami; c. art. 9 ust. 1, 1b pkt 2 i 1c oraz art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 7 pkt 6, ust. 9 Prawa przedsiębiorców, poprzez oddalenie skargi na zarządzenie pokontrolne (nieuchylenie zarządzenia pokontrolnego) wydanego (w zakresie pkt 2 i 3) w oparciu o ustalenia dotyczące działalności Spółki prowadzonej pod adresem [...], dokonane w toku kontroli interwencyjnej zakończonej protokołem kontroli nr [...], w sytuacji gdy w zakresie działalności Spółki pod adresem [...] brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej; nadto zakres kontroli, jak również zakres upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie obejmował działalności pod adresem [...], które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenia ww. przepisów doprowadziły do nałożenia na skarżącą Spółkę, wydanym zarządzeniem pokontrolnym, błędnych i niezgodnych ze stanem faktycznym oraz obowiązującym prawem, zarządzeń pokontrolnych. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o: 2) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości, a w każdym przypadku o: 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jeżeli strona, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09). Należy przypomnieć o fundamentalnej roli, jaką pełni uzasadnienie orzeczenia sądowego. Jest to w istocie jedyny czynnik, przez pryzmat którego można dokonać oceny zasadności abstrakcyjnie brzmiącej formuły sentencji orzeczenia. Nie należy zatem sądzić, by rola uzasadnienia wyczerpywała się tylko w przekonywaniu stron do słuszności stanowiska sądu i jego zgodności z prawem obowiązującym. Idzie ona niewątpliwie znacznie dalej, warunkując de facto przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Uzasadnienie orzeczenia sądowego spełnia także istotną rolę porządkującą, obligując stosującego prawo do prawidłowej i pełnej rekonstrukcji stanu faktycznego pod kątem jego dalszego przyrównania do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalenia na tej podstawie ostatecznego wyniku sprawy. Dlatego też składające się na uzasadnienie dwie podstawy rozstrzygnięcia: faktyczna i prawna tworzą łącznie jedną całość, którą powinna cechować wewnętrzna spójność, tak aby nie było zasadniczych wątpliwości co do tego, jaki stosunek faktyczny i w jaki sposób sąd wiążąco uregulował (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., III OSK 7471/21; wyrok SN z dnia 29 stycznia 2008 r., IV CNP 182/07). Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22); 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19); 4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21); Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Z wywodów Sądu I instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącą kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, LEX nr 3065681 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 506/17, LEX nr 2641844). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała i wyjaśniła w odniesieniu do stawianych przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd pierwszej instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przedstawieniu stanu sprawy, można wyróżnić dwie części: pierwszą – niejako abstrakcyjną, a drugą – zrelatywizowaną do okoliczności przedmiotowej sprawy. Pierwsza część zawiera wyjaśnienie charakteru prawnego zarządzania pokontrolnego i sposobu jego legalnościowej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z przytoczeniem dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych. Kluczowa jest jednak druga część uzasadnienia wyroku, a została ona sformułowana w sposób nader skrótowy i lakoniczny, bez bezpośredniego odniesienia się do jakichkolwiek przepisów podniesionych jako zarzuty w skardze. Przedmiotowa część uzasadnienia wyroku ujęta została w sposób następujący: W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ, związane z treścią zarządzenia pokontrolnego, które dokonane zostały w głównej mierze w oparciu o dokumenty dostępne w BDO - bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (baza prowadzona jest na zasadach określonych w art. 79 i następnych ustawy o odpadach) (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz Wszystko to oznacza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa: nakazy w nim zawarte są zwięzłe i jasne; znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, utrwalonym w protokole kontroli wraz z załącznikami; odwołują się do treści powszechnie obowiązujących przepisów, z których wynikają wskazane przez organ obowiązki skarżącej spółki (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane rozważania i wyjaśnienie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi i tym samym o zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego tudzież o niezasadności zarzutów skargi – jest niewystarczające. Zaakcentować należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, tj. uniemożliwiający odtworzenie stanowiska WSA w Krakowie w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowisko organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Każdy proces stosowania prawa obejmuje kilka etapów: ustalenie wchodzącej w rachubę normy prawnej, ustalenie stanu faktycznego, subsumpcję i ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 307 oraz powołana tam literatura). W przypadku sądowej kontroli typowych aktów administracyjnych zmierzających do jurysdykcyjnej konkretyzacji normy prawnej (uwolnienia jej mocy wiążącej) co do zasady badaniu podlegają w pełnym zakresie wszystkie wymienione etapy, natomiast w przypadku sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego w pewnym sensie wyłączony z badania jest etap drugi (ustalenie stanu faktycznego) – punktem odniesienia są tu bowiem "ustalenia kontroli". Natomiast pozostałe etapy sąd ma obowiązek zbadać, co implikuje przede wszystkim potrzebę jednoznacznego zidentyfikowania odnośnej normy i sprawdzenia, czy dokonana przez organ kwalifikacja ustaleń kontroli – przez pryzmat tej normy – jest prawidłowa. Ocenie podlega także część dyspozytywna zarządzenia pokontrolnego pod kątem tego, czy wskazane w niej działania prowadzą do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (wyeliminowania nieprawidłowości). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji badał przedmiotowe zarządzenie, ani na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie aspekty zgodności z prawem tegoż zarządzenia. W tej sytuacji zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22). Stosownie do treści art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym sentencji wyroku z urzędu sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, co zawarł w punkcie drugim sentencji wyroku. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, o czym orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.