III OSK 1322/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/23, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz [...] (dalej "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych określonego w art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2023 poz. 1469 ze zm., dalej "u.c.p.g."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Przy czym w oparciu o złożone przez skarżącą sprawozdanie Burmistrz stwierdził, że spółka nie wykonała obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 20 %. Poziom osiągnięty przez spółkę wyniósł 3,96 %. Mając na uwadze powyższe organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną, a jej wysokość określił na kwotę [...] zł. Jednocześnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania, przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Nie można bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma w sytuacji, kiedy podmiot osiągnął zaledwie 3,96 % poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Dodatkowo skarżąca w 2021 r. ani razu nie poinformowała Burmistrza o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obligował ją art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Na skutek odwołania skarżącej, SKO decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że ustalenia Burmistrza są prawidłowe. Skarżąca nie wykonała bowiem obowiązku osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 20%. Przy czym kara została obliczona prawidłowo. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, gdyż waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Skarżącej do osiągnięcia wymaganego 20% poziomu recyklingu brakowało 16,4%. Przy czym organ odwoławczy zauważył, że także na Gminie spoczywa obowiązek osiągania wymaganych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Jednocześnie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą, gdyż jeśli ustawodawca nałożył określony obowiązek to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Pismem z 27 czerwca 2023 r. spółka wniosła do WSA w Gliwicach skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 7a, 8, 11, 77 §1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na: • niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu; • niezebraniu w sposób wyczerpujący i w konsekwencji nieprawidłowym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego, prowadzące do nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne; • pominięciu wyjaśnień złożonych przez skarżącą w odwołaniu z 20 marca 2023 r. oraz w piśmie z 9 grudnia 2022 r.; • błędnym ustaleniu, że okoliczność, iż organ I instancji nie poniósł żadnej szkody nie przesądza o możliwości odstąpienia od kary, podczas, gdy jest to okoliczność, która powinna być zbadana przez organy obu instancji; • niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g.; • niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy – Prawo przedsiębiorców; • błędnym przyjęciu, że spółka nie dołożyła wszelkiej staranności, aby osiągnąć wymagane poziomy, podczas, gdy skarżąca wykonała wszystkie ciążące na niej obowiązki, a także działania możliwe do wykonania; • nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma; • błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu spółki; • braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, wynikającej z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.; • pominięciu okoliczności, że Gmina uzyskała za rok 2021 r. wymagane prawem poziomy; • błędnym uznaniu, że brak uzyskania poziomu przez spółkę niesie za sobą społeczne niebezpieczeństwo, polegające między innymi na nieosiągnięciu przez Polskę określonych celów recyklingu zakładanych przez wspólnotę europejską, podczas gdy do statystyk ogólnopolskich stosuje się poziomy uzyskane przez poszczególne gminy, a nie poszczególnych przedsiębiorców, a Gmina [...], jako całość, uzyskała wymagane prawem poziomy; • błędnym uznaniu, że nieosiągnięcie przez skarżącą poziomów może skutkować nałożeniem na Gminę przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy taka kara nie może zostać nałożona, gdyż Gmina [...] uzyskała wymagane poziomy recyklingu; • błędnym przyjęciu, że Gmina [...] w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gmina nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego; • błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez spółkę wynosząca nieco ponad 16,04 % nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, podczas, gdy z całą pewnością stanowi to znikome naruszenie; • błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w ubiegłych latach determinuje brak spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ubiegłe lata nie mogą mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki; b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a, 8, 10, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy – Prawo przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej; d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznanie, że fakt, iż skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania; e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f §2 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i brak rozważenia możliwości zobowiązania spółki do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa; f) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone; g) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g u.c.p.g., poprzez uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy; h) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. oraz 9x ust. 3 u.c.p.g., poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. W związku z zarzutami skargi spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Pismem z 1 sierpnia 2023 r. w odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W dniu 12 stycznia 2024 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Następnie WSA w Gliwicach zacytował treść art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 u.c.p.g., wskazując, że kara pieniężna dotyczy niewykonania obowiązku ustawowego, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką wymierzenia tej kary jest zatem obiektywne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej. Jednocześnie w świetle uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63) do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. Wobec powyższego Sąd I instancji podał, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Skarżąca była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie gminy [...]. Bezsporne jest również, że we wskazanym okresie nie osiągnęła ona wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Według WSA w Gliwicach zasadne było zatem wymierzenie spółce kary pieniężnej, a sposób jej ustalenia i wysokość zostały przez organy szczegółowo wyjaśnione. W ocenie Sądu I instancji niesłuszne są w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi dotyczące braku winy skarżącej odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Przesłanką wymierzenia kary jest bowiem obiektywnie pojęta bezprawność (tu – brak efektu, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.). Przy czym wymagania ustawowe były i są jasne (stąd nie było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Jeśli podmiot chce wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują i jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna więc czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jednocześnie według WSA w Gliwicach organy prawidłowo przeanalizowały możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego, sankcjonowanego karą pieniężną, nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome, natomiast w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Przy czym WSA w Gliwicach podkreślił, że w niniejszej sprawie organy orzekające wykazały, iż na przeszkodzie odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej stanęła waga zaistniałego naruszenia, gdyż jest ono na tyle istotne, że uniemożliwia zastosowanie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego samo pouczenie spółki nie byłoby wystarczające. Skarżąca, będąca przedsiębiorcą, nie wykonała obowiązku osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu, który powinien wynieść 20 % (art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.). Przy czym poziom osiągnięty przez spółkę, tj. 3,96 %, wyniósł bardzo niewielką część tego, co było prawem wymagane. W tym miejscu Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca odbiera bardzo dużą część odpadów komunalnych z posesji niezamieszkałych na terenie wspomnianej gminy. Jednocześnie spośród podmiotów odbierających odpady komunalne z posesji niezamieszkałych tylko dwa nie osiągnęły wymaganego poziomu, w tym jeden w stopniu minimalnym (19,89 %). W konsekwencji tego WSA w Gliwicach uznał, że uchybienia spółki nie są znikome. Ponadto według Sądu I instancji skarżąca powinna w taki sposób konstruować umowy by zapewnić sobie możliwość osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Tymczasem spółka w 2021 r. ani razu nie poinformowała Burmistrza o niedopełnieniu przez właścicieli. nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obliguje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Jednocześnie, w ocenie WSA w Gliwicach, nie ma przesłanek by dokonywać interpretacji, że przepis ten nie dotyczy skarżącej. Ponadto gmina ze swojej strony prowadzi kontrolę wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy u.c.p.g. Sąd I instancji wskazał również na niezasadność stanowiska skarżącej, podnoszącej, iż działający na terenie gminy [...] punkt skupu przyczynił się do braku osiągnięcia w 2021 roku przez spółkę poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak bowiem ustaliły organy ilość odpadów zbieranych w punkcie skupu była mała. WSA w Gliwicach nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że pandemia Covid 19 przyczyniła się do nieosiągnięcia przez nią wymaganego poziomu odzysku. Pandemia innym podmiotom prowadzącym tego rodzaju działalność nie przeszkodziła bowiem w realizacji ich obowiązków ustawowych, a przynajmniej nie w takim stopniu, jak w przypadku skarżącej. Sąd I instancji podniósł, że gmina także ma obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i może zostać na nią nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 9z ust. 2 i 2a u.c.p.g.). Dotyczy ona faktycznie społeczności lokalnej ją tworzącej. Przy czym na gminie co prawda spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. nie ona organizuje ich odbiór. Zdaniem Sądu I instancji nie może usprawiedliwiać skarżącej fakt, że Gmina osiągnęła odpowiedni poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jeśli tak się stało, to tylko dzięki zaangażowaniu i pracy innych przedsiębiorców. Ponadto kary tego rodzaju mają charakter częściowo prewencyjny - zarówno prewencji ogólnej, jak i indywidualnej (zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości przez inne podmioty prawa i przez podmiot ukarany). Ma to znaczenie zwłaszcza z tego powodu, że art. 3b ust. 1 u.c.p.g. corocznie zwiększa wymagania wobec gmin, a tym samym wobec przedsiębiorców odbierających odpady. Kara taka służy zatem mobilizowaniu adresatów norm do wypełniania obowiązków ustawowych w przyszłości. W ocenie WSA w Gliwicach art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą, gdyż jeśli ustawodawca nałożył określony obowiązek to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna natomiast stanowi naturalną reakcję na niewypełnienie nałożonego na podmiot obowiązku. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie. Z uwagi na naruszenie prawa, które - w według Sądu I instancji - nie miało charakteru znikomego nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Przy czym przywołane w toku postępowania przez skarżącą rozstrzygnięcia administracyjne zapadłe w innych sprawach nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż Sąd rozstrzyga w granicach zaskarżenia. Nadto sprawy te dotyczyły innych sytuacji faktycznych. Jednocześnie WSA w Gliwicach nie mógł też wykluczyć, że w innych przypadkach zaistniały przesłanki zastosowania art. 189f §1 k.p.a., tak jak nie mógł wykluczyć, że gdyby przywołane przez stronę decyzje zostały poddane kontroli sądowej zostałyby uchylone. W toku postępowania jednak nie pojawiały się takie wątpliwości co do stanu faktycznego oraz prawnego, które należałoby rozstrzygać na korzyść spółki. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a Kolegium uwzględniło niezbędną dokumentację. Ponadto oparło się na zgromadzonych dowodach, oceniając je w sposób uprawniony oraz nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dodatkowo fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów i nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Reasumując, WSA w Gliwicach uznał, że skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z należycie uzasadnionej oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji. Motywy SKO wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia, nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 10, 11, 12, 77 §1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1, 189d pkt 1, 2, 5, 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a., art. 8, 10 ust. 1 i 2, 11 ust. 1, 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz art. 9g pkt 1, 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Pismem z 15 marca 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2024 r. wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości i zarzucając: -a) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art.145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z: - art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, - art. 9x ust.2 i 3 u.c.p.g, poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne, - b) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą; - art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno organ I jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art., art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, a to poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: - niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań przez skarżącą dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, - niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn niezależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, dedykowanych do zagospodarowania odpowiednich frakcji odpadów, - niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., - niezastosowaniu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, - błędnym przyjęciu, że Gmina [...] w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gmina nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego, - nieprawidłowym ustaleniu, ze w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma (co zostało potwierdzone przez organ I instancji), - braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na [...] obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającej z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a. - pominięciu okoliczności, że Gmina [...] uzyskała za rok 2021 wymagane prawem poziomy; - błędnym przyjęciu, że naruszenie prawa przez skarżącą nastąpiło w wyższym stopniu niż znikome, podczas gdy nieosiągnięcie poziomu w 2021 roku nie niosło ze sobą żadnego niebezpieczeństwa dla dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, w tym bezpieczeństwa społecznego, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku, - art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art.189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, - art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania [...] do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. art. 193 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2021. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Gliwicach oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej : "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślić także należy, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1056/23 i z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1310/23). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności zastosowania, w realiach sprawy, przepisu art. 9g pkt 1 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x w.w. ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu (który odnosi się do rozpatrywanej sprawy), przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metodę ustalania wysokości tej kary określają postanowienia ust. 3 i 4 art. 9x u.c.p.g. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g.. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie spółkę. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot. Odpowiedzialność wynikająca z powyższego przepisu nie jest powiązana z elementem subiektywnym jaki jest przypisanie stronie winy w braku osiągnięcia wymaganego za dany rok poziomu recyklingu. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Przypomnieć należy, że skarżąca spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 roku, sygn. akt III OSK 166/25). Przypisane danemu podmiotowi deliktu administracyjnego dotyczącego braku osiągnięcia wymaganego w danym roku poziomu recyklingu nie zostało przez ustawodawcę powiązane z konieczności ustalenia okoliczności dotyczących braku możliwości realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u. c.p.g. Nie jest powiązane z osiągnięciem tego poziomu przez samą gminę na terenie której podmiot odbiera odpady na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości, czy też osiągniętego poziomu recyklingu przez inne podmioty odbierające odpady na terenie tej gminy. Wykładnia powołanych ww. przepisów u.c.p.g. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z prawem UE, w szczególności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2008/98/WE). Jednym z kierunkowych celów przepisów dyrektywy 2008/98/WE jest dążenie do stworzenia modelu prawnego "społeczeństwa recyklingu". Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji "społeczeństwa recyklingu" w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segregacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów (zob. M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28–37). Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powinny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska (por. Por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw członkowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ 2011, nr 6, s. 24–33). Dla osiągnięcia celu kierunkowego, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, w dyrektywie 2008/98/WE określono cele szczegółowe związane z przygotowaniem do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów (art. 11 tego aktu prawnego). W myśl art. 11 ust. 1 tej dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków. Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %. c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. W celu zrozumienia znaczenia art. 11 dyrektywy 2008/98/WE należy uwzględnić, że dyrektywa 2008/98/WE jest częścią systemu regulacji prawnych dotyczących gospodarki o zamkniętym obiegu, który tworzą następujące dyrektywy: dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 182, str. 1 z późn. zm.); dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. U. UE. L. z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 155, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904/WE). Wszystkie państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego do lipca 2020 r. Od prawidłowo wykonanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów zależy prawidłowe wykonanie obowiązków recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Selektywne zbieranie odpadów zapobiega przedostawaniu się odpadów do środowiska i realizuje założenia modelu gospodarki o obiegu zamkniętym. Dyrektywa 2019/904/WE realizuje założenia wspomagające gospodarkę o obiegu zamkniętym, które dają pierwszeństwo zrównoważonym i nietoksycznym produktom wielokrotnego użytku i systemom ponownego użycia zamiast produktom jednorazowego użytku, które mają przede wszystkim na celu zmniejszenie ilości generowanych odpadów. Takie zapobieganie powstawaniu odpadów znajduje się na szczycie hierarchii postępowania z odpadami zapisanej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Dyrektywa 2019/904/WE ma przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) nr 12 dotyczącego zapewnienia zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji, który stanowi część Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. Dzięki utrzymywaniu wartości produktów i materiałów przez jak najdłuższy czas i wytwarzaniu mniejszej ilości odpadów gospodarka Unii może stać się bardziej konkurencyjna i bardziej odporna, a jednocześnie w mniejszym stopniu eksploatować cenne zasoby i środowisko naturalne (motyw 2 dyrektywy 2019/904/WE). Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych reguluje art. 10 dyrektywy 2008/98/WE. W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z wdrażania planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Bruksela, z dnia 4 marca 2019 r. COM(2019) 190 final) wskazano, że solidne i wydajne systemy gospodarowania odpadami stanowią niezbędny element gospodarki o obiegu zamkniętym. W lipcu 2018 r. weszły w życie zmienione ramy legislacyjne dotyczące gospodarowania odpadami, które mają na celu zmodernizowanie systemów gospodarowania odpadami w Unii i skonsolidowanie europejskiego modelu jako jednego z najskuteczniejszych na świecie. Obejmują one: nowe ambitne, ale realistyczne, współczynniki recyklingu; uproszczenie i ujednolicenie definicji oraz metod obliczeniowych i jasny status prawny recyklatów oraz produktów ubocznych; zaostrzone przepisy i nowe zobowiązania dotyczące selektywnego zbierania (bioodpadów, wyrobów włókienniczych i odpadów niebezpiecznych wytwarzanych przez gospodarstwa domowe, odpadów z budowy i rozbiórki); minimalne wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta; skuteczniejsze zapobieganie powstawaniu odpadów i wzmocnienie środków gospodarowania odpadami, w tym odpadami morskimi, odpadami spożywczymi i produktami zawierającymi surowce krytyczne. Według art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2008/98/WE), "Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci» koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów". W myśl art. 14 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE "Bez uszczerbku dla art. 8 i 8a państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty". Art. 14 został zmieniony przez art. 1 pkt 15 dyrektywy nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U.UE.L.2018.150.109) zmieniającej nin. dyrektywę z dniem 4 lipca 2018 r. Odpowiednikiem art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE w prawie polskim jest art. 22 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: u.o. W myśl art. 22 ust. 1 u.o., "Koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów". Według art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki: a) dana substancja lub przedmiot mają być wykorzystywane do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. W wyroku TS z 30.03.2017 r., C-335/16, VG ČISTOĆA D.O.O. v. ĐURO VLADIKA I LJUBICA VLADIKA, ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242 dokonano wykładni zasady "zanieczyszczający płaci" oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3). Według TS, "Artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć. W tym celu sąd krajowy będzie mógł w szczególności uwzględnić kryteria związane z rodzajem nieruchomości zajmowanych przez użytkowników, z powierzchnią tych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem, ze zdolnością 'posiadaczy' do wytwarzania odpadów, z objętością pojemników udostępnionych użytkownikom, jak również z częstotliwością zbiórki w zakresie, w jakim parametry te mogą wpływać bezpośrednio na kwotę kosztów gospodarowania odpadami". Skarżąca kasacyjnie z chwilą odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości staje się ich posiadaczem i ponosi koszty gospodarowania odpadami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do której odwołuje się art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 22 ust. 1 u.o. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Lege non distinguente wynika stąd, że (co do zasady) obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie. Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 145). Zasada "zanieczyszczający płaci" w gospodarowaniu odpadami łączy się z zasadą prewencji i zasadą likwidacji zagrożeń dla środowiska spowodowanymi przez odpady u źródeł ich powstawania. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska rozumieniu art. 3 pkt 20 lit.a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się przez to: "a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 89), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego". Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z najważniejszych podstaw systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez podmioty odbierające odpady komunalne. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi. Skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność związaną z postępowaniem z odpadami komunalnymi, która jest jednocześnie gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie ma obowiązek spełniać odpowiednie wymagania związane z gospodarowaniem odpadami. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad gospodarowania odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2) u.o. przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Skarżąca kasacyjnie po odebraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi transport odpadów. Zgodnie z art. 1a u.c.p.g., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Oznacza to, że u.c.p.g. jest aktem szczególnym (lex specialis) w stosunku do u.o. Pamiętać należy, że u.c.p.g, nie jest aktem prawnym kompletnym w zakresie regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi. Kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2183/24). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2315/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonani o trafności stanowiska Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23). Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, i odzysku innymi metodami. Przesłanka jej wymierzenia jest natomiast obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powyższe stanowisko wykluczało konieczność ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które miały zdaniem skarżącej spółki zwolnić ją z odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu odpadów z związanych z brakiem zawinienia ze strony spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zarówno organy I jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy o prawo przedsiębiorców, a to przez błędne ustalenie stanu faktycznego. Naruszenie art. 7 k.p.a. w postaci mogącej mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby organ administracyjny nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie są to te wszystkie okoliczności faktyczne, które pozwalają obliczyć osiągnięty przez skarżąca spółkę poziom recyklingu w 2021 roku, jeżeli chodzi o przypisanie jej deliktu administracyjnego o którym mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Zasadnie zatem Sąd I instancji, stwierdził, że stan faktyczny został przez organy ustalony w zakresie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w oparciu o dostępne dla organów dowody, a w szczególności sprawozdanie złożone przez samą skarżącą spółkę. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania przed sądem I instancji skarżąca spółka nie kwestionowała danych z których wynikało, że w 2021 roku nie osiągnęła wymaganego przez ustawodawcę poziomu recyklingu, w tym ustalenia dotyczącego faktycznie osiągniętego poziomu recyklingu jak i ilości masy odpadów komunalnych jakiej brakowało do osiągnięcia wymaganego poziomu. Istota deliktu administracyjnego przypisanego skarżącej spółki w tym zakresie nie wymagała dokonywania innych ustaleń. Dotyczy to również sposobu wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Nie było istotne zatem ustalenie przyczyn, które legły u podstaw braku osiągnięcia za dany rok kalendarzowy wymaganego poziomu recyklingu, analizy osiąganego poziomu recyklingu w poszczególnych frakcjach odpadów oraz analizy ilości poszczególnych frakcji odpadów przekazywanych przez właścicieli nieruchomości skarżącej spółce. Dotyczy to także, zdaniem skarżącej oparcie podstaw do obliczania kary na przestarzałych badaniach morfologicznych przeprowadzonych jeszcze w 2008 roku. Nie ma wpływu także na przypisanie danemu podmiotowi popełnienie deliktu administracyjnego opisanego w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. okoliczności dotyczące osiągnięcia czy to przez gminę, czy też inne podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Nie jest także istotne w niniejszej sprawie ustalenie czy skarżącej spółce można przypisać winę w braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a. Artykuł 7a k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21 - cbois.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. Przepis ten określa co ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej. Strona skarżąca kasacyjne nie wykazała, jakich elementów objętych tym przepisem nie zawiera zaskarżona do Sądy I instancji decyzja. W decyzji tej wskazano na wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a o których mowa w art. 9g oraz 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego koncentruje się na znamiona deliktu przypisanego skarżącej spółki. Organ zasadnie pominą okoliczności na które powołuje się skarżąca spółka, stwierdzając, iż nie maja one znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy. To stanowisko jak już wyżej wskazano należy uznać za zasadne, a tym samym zbędne było poddawanie okoliczności wskazanych przez stronę dokładnej analizie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, których naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu słusznego jej interesu, w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniany jednostronnie i nieobiektywnie. Co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już przy ocenie uprzednio analizowanych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazuje prawo. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Obowiązek uzyskania określonego poziomu recyklingu odbieranych odpadów komunalnych został nałożony na skarżącą w ustawie. W uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i Sądu I instancji wskazano z jakich konkretnych przepisów ustawowych wynika obowiązek uzyskania w danym roku określonego poziomu recyklingu. Wyraźnie wskazano, że przesłanki na które powołuje się skarżąca nie mają oparcia w obowiązujących przepisach, które pozwalałyby na zwolnienie jej z odpowiedzialności za przypisany jej delikt administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie braku podstaw do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej oraz zasadnie nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "znikomości" naruszenia. Za takim stanowiskiem przemawia uzyskany przez skarżącą spółkę w 2021 roku bardzo niski w odniesieniu do wymaganego poziom recyklingu. W 2021 roku ustawodawca określił ten poziom na 20%, a strona skarżąca uzyskała 3,6%. Zatem skarżącej spółce brakowało 16,4% do osiągnięcia wymaganego 20% poziomu recyklingu. Spółka nie osiągnęła nawet połowy wymaganego poziomu recyklingu. Powyższa wartość nie świadczy w ocenie Sądu o znikomej wadze naruszenia. Nadto przy ocenie naruszenia jako znikome należy także uwzględnić wartości jakim służą wprowadzone obowiązki. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego, jakim jest środowisko, nie sposób mówić o "znikomości" naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez Spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia dużo niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Już zatem taka konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie było potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka "zaprzestania" naruszania prawa. Nadmienić także należy, że z akt sprawy wynika, że nie jest to pierwsza sytuacja, kiedy strona skarżąca nie realizuje nałożonego na nią w tym przedmiocie obowiązek. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla strony skarżącej fakt, że Gminie [...], nałożony na nią obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu osiągnęła, podobnie jak większość przedsiębiorców odbierających odpady na terenie tej gminy. Skarżąca nie wykazała, aby podejmowała określone kroki w danym roku rozliczeniowym mającym na celu zapewnienie osiągnięcia określonego na dany rok przez ustawodawcę poziomu recyklingu. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem organów, podzielonym także przez Sąd I instancji, że okoliczności sprawy przemawiają przeciwko zastosowaniu w stosunku do skarżącej kasacyjnie art. 189f § 2 k.p.a. Przepis ten wymaga ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Mając na uwadze fakt, że spółka nie osiągała wymaganych poziomów recyklingu od 2019 roku, podzielić należy stanowisko zgodnie z którym wysoce wątpliwym byłoby uznanie, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz oceny ustaleń faktycznych sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej; TSUE), stanowiącego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zagadnienie wstępne dla zagadnienia głównego również w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wykładni przepisów prawa unijnego i ich zgodności ze stosowaną przez organy administracji praktyką nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie w danym roku wymaganego poziomu recyklingu. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne z zakresie wykładni przepisów prawa "unijnego, którego treść brzmi: "czy: - art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140) oraz - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje - kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw". Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wyjaśnić na wstępie należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie obejmują art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140). Podstawą materialną decyzji organu I instancji stanowił art. 9g, art. 9x ust. 2 i 3, art. 9zb, art. 9zf ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), które to podstawy prawne zostały objęte zakresem pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), stąd też nie było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne z zakresie wykładni przepisów prawa unijnego. W skardze kasacyjnej, jej autor nie podniósł zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa UE, czy niezgodności z nimi przepisów prawa polskiego. Należy więc rozważyć, czy Naczelny Sąd Administracyjny może (powinien) przeprowadzić analizę w tym zakresie, skoro rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, a więc (poza nieważnością postępowania) nie może rozpoznawać naruszenia przepisów niewskazanych w skardze (także przepisów prawa UE). Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku rozważania ewentualnego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, jeżeli strona nie wskazała naruszenia tych przepisów, jako podstawy skargi kasacyjnej. Potrzeba taka jednak występuje, gdy jest oczywiste, że przepisy prawa wspólnotowego regulują ten sam przedmiot, co prawo krajowe i występuje możliwość ich bezpośredniego zastosowania lub konieczność wykładni przepisów krajowych zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Jeżeli więc strona zarzuca błędną wykładnię przepisów prawa krajowego to należy taki zarzut rozważyć, uwzględniając przepisy prawa wspólnotowego i ich wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, ewentualnie przy zarzucie błędnego zastosowania przepisu prawa krajowego rozważyć, czy nie pozostaje on w sprzeczności z przepisem prawa wspólnotowego, który ma bezpośrednie zastosowanie. Nie oznacza to bynajmniej wyjścia poza granice podstaw skargi kasacyjnej, gdyż praktycznie zawsze wykładnia i zastosowanie przepisu, którego naruszenie zostało wskazane, jako podstawa skargi, wymaga dokonania jego wykładni (zastosowania) z uwzględnieniem innych przepisów (w tym przypadku prawa europejskiego) (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2792/14). Wskazać należy, w prawie polskim wprowadzono art. 6ka u.c.p.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej napisano, że "Podjęcie prac nad nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), zwanej dalej "ustawą", wynika w szczególności z rekomendacji zawartych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zwanym dalej "Kpgo 2022". Zmiana przepisów ustawy miała na celu wyeliminowanie następujących zidentyfikowanych problemów: 1) możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych); 2) braku zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Dalej w uzasadnieniu tego projektu napisano, że "W przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika". W orzecznictwie NSA na gruncie art. 6ka u.c.p.g. wyrażono pogląd, według którego, "(...) każdorazowo do oceny w sprawie pozostaje czy obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, gdyż przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia - przez podmiot odbierający odpady - organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem skoro z akt sprawy wynika, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i nie podważono, że o tych nieprawidłowościach powiadomiono właściciela nieruchomości umieszczając naklejkę na pojemnikach (...)". (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1522/22 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 596/23). Powyższe potwierdza, że w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku. Należy wyraźnie podkreślić, że przepis ten obowiązywał w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągniecia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielem nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g u.c.p.g. Na skarżącą kasacyjnie nałożono karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Art. 6ka u.c.p.g. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne ściśle określone obowiązki, które powinny być wykonywane. Nie można zgodzić się poglądem WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, art. 6k u.c.p.g. reguluje konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez każdego właściciela nieruchomości, niezależnie od tego czy zamieszkują na tej nieruchomości mieszkańcy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W prawie polskim na podstawie art. 6ka u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109). System sprawozdań wczesnego ostrzegania o jakim mowa w motywie 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2018/851) realizuje założenia dwóch podstawowych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska UE: zasady prewencji i zasady przezorności. Adresatem tych zasad są w szczególności podmioty odbierające odpady komunalne takie jak skarżąca kasacyjnie. Zgodnie z art. 192 ust. 2 zd. 1, Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci». Przypomnieć należy, że zgodnie z motywem 57 dyrektywy 2018/851 "W niniejszej dyrektywie wyznaczono długoterminowe cele dla unijnego gospodarowania odpadami i przedstawiono jasne wskazówki dla przedsiębiorców i państw członkowskich dotyczące inwestycji niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Przy opracowywaniu krajowych planów gospodarki odpadami i planowaniu inwestycji w infrastrukturę gospodarowania odpadami, państwa członkowskie powinny oceniać i uwzględniać konieczne inwestycje i inne środki finansowe, także w odniesieniu do władz lokalnych. Ocena ta powinna się znaleźć w planie gospodarki odpadami lub innych dokumentach strategicznych. W związku z tym, państwa członkowskie powinny właściwie wykorzystywać inwestycje, w tym inwestycje z funduszy unijnych, nadając priorytet zapobieganiu powstawaniu odpadów, w tym ponownemu użyciu, przygotowaniu do ponownego użycia i recyklingowi, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Komisja powinna wspierać właściwe organy w opracowywaniu efektywnych ram finansowych, w stosownych przypadkach wykorzystując fundusze unijne, tak aby wdrożyć wymogi niniejszej dyrektywy zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i aby wspomagać innowacyjne technologie i gospodarowanie odpadami". W myśl art. 1 dyrektywy 2018/851, regulacja ta ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej. Art. 6ka u.c.p.g. jest prewencyjnym instrumentem prawnym zgodnym z motywem 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o przyjęciu jako niesegregowane (zmieszane) odpadów komunalnych pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. "Właściciel nieruchomości otrzymuje bowiem w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego". (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 806/22). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej Spółka nie postawiła zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6ka u.c.p.g. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również, że wykonała swoje obowiązki jako podmiot odbierający odpady komunalne zgodnie z treścią art. 6ka u.c.p.g. Brak prawidłowej i skutecznej selektywnej zbiórki odpadów u źródła był jedną z istotnych przyczyn wprowadzenia do prawa polskiego art. 6ka u.c.p.g. Należy podkreślić, że wprowadzenie do prawa polskiego procedury uregulowanej w art. 6ka u.c.p.g. miało na celu m.in. zapewnienie zgodności z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3, z późn, zm.) oraz przejścia na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów. W tym celu państwa członkowskie powinny przyjąć środki służące do osiągnięcia następujących celów: do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55%; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. Gminy zostały zobowiązane do osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej: 1) 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020- 2024; 2) 55% wagowo - za każdy rok w latach 2025- 2029; 3) 60% wagowo - za każdy rok w latach 2030- 2034; 4) 65% wagowo - za 2035 r. i za każdy kolejny rok. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo - za 2020 r. i za każdy kolejny rok. W niniejszej sprawie nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami prawa polskiego i prawa UE. Nakładając przedmiotową karę organ rozważył przesłanki wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z treścią uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63. Skarżąca kasacyjnie we własnym zakresie zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nie podejmowała działań umożliwiających jej osiągniecie wymaganego poziomu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, że podejmowała konkretne działania wynikające z treści art. 6ka u.c.p.g. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych poziomów, a ewentualne nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z odpowiedzialnością zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", którą w efekcie poniosą mieszkańcy. Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.