III OSK 1806/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1445/23 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego J. C. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r.; sygn. akt II SA/Wa 1445/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "funkcjonariusz" albo "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "organ", "organ odwoławczy" albo "organ drugiej instancji") z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U podstaw wydanego wyroku legły następujące ustalenia oraz analiza prawna. W dniu 15 marca 2023 r. (nr wch. [...] z dnia 15 marca 2023 r.) [...] J. C. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przebiegu jego służby w Straży Granicznej i zaznaczył, że posiada interes prawny w uzyskaniu ww. zaświadczenia. Interes prawny polega na tym, że procesy rekrutacji na stanowisko głównego księgowego w jednostkach budżetowych wymagają złożenia takiego zaświadczenia. W szczególności o takim obowiązku stanowi art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.). Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji") postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmówił wydania wnioskodawcy przedmiotowego zaświadczenia, wskazując na brak interesu prawnego w jego uzyskaniu. Organ pierwszej instancji argumentował, że zgodnie z art. 3 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1061) funkcjonariusz będący w służbie może podjąć zajęcie zarobkowe jedynie za zgodą właściwego przełożonego wydanej po złożeniu odpowiedniego wniosku. Wnioskodawca nie dysponuje taką zgodą. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił również, że stara się o pracę, a przyszły pracodawca wymaga takiego zaświadczenia do celów rekrutacyjnych. Jednocześnie jedyna przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydania zaświadczenia o przebiegu służby została określona w § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.). W myśl powołanego przepisu środkiem dowodowym potwierdzającym datę i podstawę zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego oraz okres służby jest zaświadczenie do celów emerytalnych sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza. Przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do wnioskodawcy, ponieważ jest funkcjonariuszem w służbie stałej, wobec którego nie podjęto żadnych rozstrzygnięć skutkujących zwolnieniem go ze służby. Wnioskodawca wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 217 § 1-3 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 200 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o przebiegu służby, pomimo wykazania interesu prawnego i możliwości potwierdzenia przez organ wnioskowanych okoliczności na podstawie posiadanych danych. Wnioskodawca podniósł również, że rozstrzygnięcie uchybia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. z uwagi na procedowanie sprawy w sposób zmierzający do niezałatwienia sprawy, nieuwzględnienia słusznego interesu strony, w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do władzy publicznej. Ponadto wnioskodawca wskazał, że wymogi procesów rekrutacyjnych wskazane w art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, które powołał w złożonym wniosku, czynią zadość obowiązkowi wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Jak wyjaśnił, osoba ubiegająca się o stanowisko głównego księgowego w jednostce sektora finansów musi spełniać wymogi ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy wydanie zaświadczenia jest niezbędne dla możliwości potwierdzenia w przyszłości stażu pracy na stanowisku [...] w Morskim Oddziale Straży Granicznej. W konkluzji wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] wskazał, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać istnienie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Wystarczające jest przy tym spełnienie jednej z wyżej przytoczonych przesłanek. Legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia nie jest badane jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że sposób w jaki ustawodawca ukształtował wspomnianą regulację obliguje zatem organ administracji publicznej - w przypadku złożenia żądania wydania zaświadczenia - do ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów łub stanu prawnego, potwierdzenia których wnioskodawca się domaga. Jeśli taka norma zaistnieje, organ ma obowiązek wystawienia zaświadczenia - bez potrzeby wnikania w prawny interes wnioskującego, oczywiście gdy posiada w tym zakresie w swych rejestrach niezbędne dane. W przypadku jednak, gdy nie zachodzi przesłanka z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskujący posiada w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści interes prawny. W związku z tym organ drugiej instancji stwierdził, że żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, o które wystąpił wnioskodawca. Funkcjonariusz wystąpił bowiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby w Straży Granicznej obejmujące m. in. zajmowane stanowiska służbowe w trakcie służby w Straży Granicznej. Wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, który skutkowałby koniecznością wydania przez organ żądanego zaświadczenia. Takie przepisy nie są również znane organowi. Powołane przez wnioskodawcę regulacje wynikające z ustawy o finansach publicznych nie rodzą po stronie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ odwoławczy wskazał, że z treści powołanego przez wnioskodawcę przepisu wynika obowiązek posiadania 3 - letniego doświadczenia w realizacji określonych przez ustawodawcę obowiązków, brak jest natomiast jakichkolwiek dyspozycji prawodawcy w zakresie przedkładania zaświadczenia. Odnosząc się natomiast do kwestii istnienia interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawca takiego interesu nie wykazał. Podana przez wnioskodawcę argumentacja w żaden sposób nie potwierdza takiego interesu. Ponadto funkcjonariusz będący w służbie może podjąć zajęcie zarobkowe jedynie za zgodą właściwego przełożonego wydanej po złożeniu odpowiedniego wniosku. Wnioskodawca takiej zgody nie posiada. J. C. złożył skargę na ww. postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W treści złożonej skargi podniesione zostały zarzuty: 1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo wykazania we wniosku o wydanie zaświadczenia interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia oraz możliwość potwierdzenia faktów we wnioskowanym zaświadczeniu przez Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w [...], na podstawie prowadzonej przez ten organ ewidencji oraz akt personalnych znajdujących się w jego posiadaniu; 2. naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez akceptację naruszenia wskazanych przepisów prawa przez organ pierwszej instancji oraz działanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, które nie zmierza do załatwienia sprawy, nie ma na względzie słusznego interesu strony oraz jest sprzeczne z zasadą zaufania do władzy publicznej, której działania nacechowane są stronniczością i naruszeniem zasady równego traktowania; 3. niespełnienia przez postanowienie wymogów wynikających z art. 124 § 2 k.p.a. z powodu naruszeń wskazanych w ww. pkt 2 zarzutów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji celem wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. W dniu 7 marca 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wykazał interes prawny. Opierając się na stanowisku komentatorów i judykatury Sąd meriti podkreślił, że interes prawny znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Interes prawny ma bowiem osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Innymi słowy, interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ponadto pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd pierwszej instancji odnotował, że skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej ze wskazaniem nazw wszystkich stanowisk i okresów pełnienia służby na tych stanowiskach. Strona wskazała we wniosku, że posiada interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, czyli w urzędowym potwierdzeniu wskazanych faktów, tj. okresów zajmowania poszczególnych stanowisk służbowych, w tym stanowiska głównego księgowego w całym okresie pełnienia przez stronę służby w Straży Granicznej. Interes prawny uzasadniają wymogi procesów rekrutacyjnych poza jednostkami Straży Granicznej, w których wymagane jest wykazanie przebiegu służby, w tym w szczególności wykazanie spełnienia warunków, o których mowa w art. 54 ust 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych w postępowaniach rekrutacyjnych na stanowisko głównego księgowego w jednostkach budżetowych. Osoba ubiegająca się o stanowisko głównego księgowego w jednostce sektora finansów publicznych musi spełniać wymogi zawarte w przepisach ustawy o finansach publicznych. Głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki budżetowej, może być osoba, która zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. a ww. ustawy, między innymi ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości. Wykazanie przez stronę stażu pracy na stanowisku [...] wymaga przedstawienia dokumentu, który to potwierdza, czyli zaświadczenia o przebiegu służby. Ponadto Sąd meriti zwrócił uwagę, że fakt, iż w dacie złożenia wniosku i w dacie zaskarżonych postanowień skarżący nie zainicjował jeszcze trybu ubiegania się o stanowisko głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych nie stanowi skutecznej przeszkody do otrzymania takiego zaświadczenia. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że skarżący na ww. potrzeby ma prawo wcześniej kompletować wymagane w procesie rekrutacji dokumenty. Poza tym powinien mieć możliwość oceny "swoich szans", co przy uzyskaniu ww. zaświadczenia ułatwi takie działanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługują również na uwzględnienie argumenty organów nawiązujące do art. 3 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o Straży Granicznej zgodnie, z którym funkcjonariusz będący w służbie może podjąć zajęcie zarobkowe jedynie za zgodą właściwego przełożonego wydanej po złożeniu odpowiedniego wniosku. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie dysponuje taką zgodą, co jednak nie powinno ograniczać jego prawa do poszukiwania innej pracy, poza służbą w jednostce Straży Granicznej. Nie ma też podstaw do obligowania skarżącego do wykazywania, że stara się o taką pracę, a przyszły pracodawca wymaga takiego zaświadczenia do celów rekrutacyjnych. Skarżący przytoczył bowiem właściwe przepisy wskazujące na potrzebę przedłożenia takiego zaświadczenia w procesie rekrutacji na stanowisko [...] w jednostkach sektora publicznego. Ponadto organ już wcześniej wydawał takie zaświadczenia (z dnia 4 czerwca 2019 r. oraz z dnia 3 listopada 2022 r.), m.in. potwierdzające fakt pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...]. Nie widział przy tym problemów prawnych w zakresie wykładni pojęcia "interes prawny". W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącego od organu Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do zastosowania się do sformułowanych zaleceń i nadania wnioskowi skarżącego stosownego biegu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając wydany wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r., na skutek błędnego uznania przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że skarżący posiada interes prawny do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, podczas gdy skarżący nie posiada interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści, posiada wyłącznie interes faktyczny, albowiem skarżący nie wykazał na etapie postępowania przed organami administracji aby żądane zaświadczenie potrzebne byłoby mu do wszczętej procedury naboru na stanowisko [...] jednostki sektora finansów publicznych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r., w związku z błędnym uznaniem przez Sąd w zaskarżonym wyroku jakoby skarżący posiadał interes prawny do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, podczas gdy skarżący nie posiada interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści, posiada wyłącznie interes faktyczny, albowiem skarżący nie wskazał na etapie postępowania przed organami administracji żadnego przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, o które wnioskował skarżący, tj. cyt.: "wydanie zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach"; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. pomimo tego, że skarżący nie wykazał, że ma interes prawny w żądaniu wystawienia zaświadczenia żądanej treści; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez całkowicie dowolne stwierdzenie, że przepis art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazuje, że potwierdzenie stażu służby na stanowisku [...] wymaga przedstawienia zaświadczenia o przebiegu służby, w sytuacji gdy ww. norma ustawy o finansach publicznych nie obliguje organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach, tak jak wnosił skarżący we wniosku; a nadto ww. przepis wskazuje wyłącznie na praktykę w księgowości, a nie tak jak wnioskował skarżący na potwierdzenie przebiegu służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach: 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez całkowicie pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktu, że skarżący dysponuje zaświadczeniami z dnia 4 czerwca 2019 r. oraz z dnia 3 listopada 2022 r., które w sposób jednoznaczny potwierdzają fakt pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] w Morskim Oddziale Straży Granicznej, co wypełnia aktualną treść żądania skarżącego dotyczącą wydania zaświadczenia; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku wskazania przepisów postępowania, które organ naruszył oraz braku wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku; 7. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie podstawy faktycznej, polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia i w dacie wydania zaskarżonych postanowień skarżący nie zainicjował jeszcze procedury ubiegania się o stanowisko [...], co w ocenie Sądu nie stanowiło przeszkody do wystąpienia z żądaniem na przyszłość, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu wystawienia zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że powyższy przepis wymaga przedstawienia zaświadczenia o przebiegu służby, w sytuacji gdy ww. norma ustawy o finansach publicznych nie obliguje organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach, tak jak wnosił skarżący we wniosku, a ponadto ww. przepis wskazuje wyłącznie na praktykę w księgowości, a nie tak jak wnioskował skarżący potwierdzenia przebiegu służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach, co skutkuje całkowicie dowolnym i sprzecznym z logiką stwierdzeniem Sądu w zaskarżonym wyroku, że skarżący ma interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia; 2. art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że może on znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach, w sytuacji ubiegania się przez skarżącego o wydanie zaświadczenia do abstrakcyjnego, ewentualnego postępowania rekrutacyjnego na stanowisko głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, na które może ewentualnie w bliżej nieokreślonej przyszłości aplikować skarżący, pomimo tego że dysponuje już dwoma zaświadczeniami potwierdzającymi praktykę w księgowości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. - którego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej - stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r.; sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r.; sygn. akt III OSK 2223/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd meriti odniósł się przy tym do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy również zaakcentować, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt II OSK 481/14). W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem wprost, jakie kwestie legły u podstaw wydanego orzeczenia. Nie ma również wątpliwości co do tego, że Sąd pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy zreferował istotę zaistniałego w sprawie problemu prawnego. Należy również podkreślić, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, co miało miejsce w realiach sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy brakiem odniesienia się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie organ nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd meriti, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami organu, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może zatem czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podnieść dalej należy, że istota pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., co skutkowało według skarżącego kasacyjnie organu błędnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący posiada interes prawny do ubiegania się o wydanie zaświadczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych nie obliguje do wydania zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby ze wskazaniem nazw wszystkich zajmowanych stanowisk służbowych oraz okresów pełnienia służby na tych stanowiskach, tak jak wnosił skarżący we wniosku. Zauważyć przy tym należy - mając na względzie warstwę opisową podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego - że zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 5787/21). W niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego nie zostały jednakże skutecznie zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej. Odnosząc się więc do sedna sporu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Należy odnotować, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wymaga zatem zaakcentowania, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odrębny w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Przeciwnie do postępowania ogólnego, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do załatwienia sprawy indywidualnej, a jedynie do urzędowego poświadczenia określonych faktów lub danego stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Zaznaczyć również należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r.; sygn. akt I OSK 1778/11). Co ważne, postępowanie wyjaśniające ma ograniczony i pomocniczy charakter. Aktywność organu w takim postępowaniu nie może polegać na dokonywaniu jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, gdyż stanowiłoby to kształtowanie prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r.; sygn. akt II SA/Kr 288/18). Nie można także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub braku dysponowania danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu, o którym stanowi art. 1 pkt 4 k.p.a., kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka charakterystyka postępowania o wydanie zaświadczenia stanowi podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał interes prawny poprzez wskazanie, że zaświadczenie o przebiegu służby jest niezbędnym elementem w procesie rekrutacji, w tym w postępowaniu rekrutacyjnym na stanowisko [...] w jednostkach budżetowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że pojęcie interesu prawnego użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy (zob. w tej materii: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025; komentarz do art. 217). Należy również podnieść, że w orzecznictwie akcentuje się, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne. W następstwie złożenia kolejnego wniosku może być wydane nowe zaświadczenie odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te, co oczywiste, nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 3462/15). Mając na względzie powyższe zapatrywania wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że organ wydawał już skarżącemu stosowne zaświadczenia (z dnia 4 czerwca 2019 r. oraz z dnia 3 listopada 2022 r.), potwierdzające fakt pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...], nie widząc przy tym problemów w zakresie wykładni pojęcia "interes prawny". Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja organu odwoławczego ukierunkowana na podkreślenie, że skarżący posiada wgląd do teczki akt osobowych oraz że doręczano mu egzemplarze bądź kopie wszytkach rozkazów personalnych, w tym również dotyczących mianowania na stanowiska służbowe, z określeniem ich nazewnictwa i dat mianowania. Żaden przepis k.p.a., jak zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącego, nie zwalnia organu z obowiązku wydania zaświadczenia, gdy wnioskujący o zaświadczenie ma interes prawny w wykazaniu danych okoliczności, ale może je wykazać inaczej, np. kopiując akta będące w posiadaniu tego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący ma prawo uzyskać zaświadczenie potwierdzające określane fakty związane z przebiegiem jego służby, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych. Podkreślić należy, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, która nie jest podejmowana w następstwie przeprowadzania rozbudowanego postępowania dowodowego. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia nie może być opierana na wykładni prawa sprzecznej z jego aksjologią czy też na przesłankach mających charakter pozorny. Powyższe wywody determinują zapatrywanie co do niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.