III OSK 1805/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 63/24 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w przedmiocie uchylenia decyzji lub wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 63/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K: zobowiązał Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2018 r. o uchylenie ostatecznej decyzji lub wznowienie postępowania - w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu Jagiellońskiego, decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r., znak [...], skreślił I. K. z listy studentów V roku na kierunku [...] jednolite studia magisterskie, z uwagi na brak uiszczenia opłat za studia. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 10 czerwca 2014 r., znak: DN 529/58/2/13/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1331/14, oddalił skargę na decyzję Rektora z dnia 10 czerwca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2285/16 oddalił skargę kasacyjną skarżącego wniesioną od wyroku Sądu I instancji. Sąd Rejonowy [...], wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo Uniwersytetu Jagiellońskiego przeciwko skarżącemu o zapłatę opłat za studia, wskazując, że brak było podstawy prawnej do naliczania od skarżącego opłaty za studia w oparciu o Zarządzenie Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z 30 lipca 2013 r., a ponadto roszczenie uległo przedawnieniu z dniem 23 października 2015 r. Wniesiona przez Uniwersytet apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 15 marca 2017 r., sygn. akt [...]. Następnie I. K., pismem z dnia 15 marca 2018 r. zwrócił się do Rektora o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 154 §1 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. W odpowiedzi na wniosek, Rektor pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., organ jest związany orzeczeniami sądów administracyjnych w kwestii oceny legalności decyzji poddanej kontroli sądowej, w tym w zakresie możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych. Zdaniem organu, powołana przez skarżącego okoliczność (dotycząca braku konieczności uiszczania opłat za studia) odnosi się w głównej mierze do wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta nie istniała w dniu wydania decyzji ani nie może być uznana za kwestię prejudycjalną, gdyż pojawiła się dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że gdyby nawet istniała możliwość wznowienia postępowania, to władnym do takiego rozstrzygnięcia byłby jedynie sąd administracyjny z uwagi na wiążącą moc prawomocnego wyroku WSA w Krakowie. Końcowo organ zaznaczył, że odsyła wniosek z 15 marca 2018 r., albowiem przepisy k.p.a. przewidują możliwość przekazania pisma innemu organowi, nie zaś sądowi administracyjnemu. Wskazał także, że nie ma podstaw do wydania postanowienia o zwrocie podania, gdyż art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się do przypadku, gdy organu nie da się ustalić lub gdy właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Pismem z 4 maja 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym pismem z dnia 29 maja 2018 r. Rektor wyjaśnił skarżącemu, że NSA w wyroku z 7 marca 2018 r. (dotyczącym postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów) wskazał, iż orzeczenia sądów cywilnych nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślił, że nie może wydać rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a. Powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 2139/15), gdzie wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą, tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Dalej organ wyjaśnił, że mógłby prowadzić postępowanie w sprawie uchylenia decyzji dopiero po wyeliminowaniu możliwości uchylenia decyzji w trybie w którym istnieje możliwość przesądzenia o występowaniu lub braku zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji i uzyskaniu pewności w zakresie prawidłowości decyzji. Zaznaczył, że w trybie art. 154 k.p.a. możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, co wymaga uprzedniego stwierdzenia przez właściwy podmiot. W takich okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Rektora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 18 listopada 2024 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że zarzuca organowi naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 12 §1 i 2 k.p.a. w zw. art. 36 §1 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do twierdzeń organu wskazał, że nie stanowi żadnej przeszkody do dokonania zmiany czy uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uprzednie oddalenie skargi przez sąd administracyjny, gdyż w trybie art. 154 k.p.a. mogą być zmieniane i uchylane także decyzje prawidłowe i nie wchodzi to w kolizję z powagą rzeczy osądzonej (gdyż ani organ, ani sądy nie orzekały wcześniej w oparciu o przesłankę istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego). Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, analiza uwarunkowań kontrolowanej sprawy prowadziła do wniosku, że Rektor pozostawał w bezczynności, nie dopuścił się natomiast przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie, skarżący pismem z 15 marca 2018 r. zwrócił się do organu o uchylenie – w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - decyzji ostatecznej z 10czerwca 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Pismo to, wpłynęło do organu 16 marca 2018 r. (k. 20 akt adm.), a zatem określony art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin załatwienia tej sprawy upływał z dniem 16 kwietnia 2018 r. Organ pismem z 17 kwietnia 2018 r. jedynie poinformował skarżącego, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, a gdyby nawet takie podstawy zachodziły, to władny do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest sąd administracyjny. Dodatkowo wyjaśnił, że zwraca wniosek bez wydania postanowienia o zwrocie podania lub przekazania tego pisma sądowi administracyjnemu. Dopiero w reakcji na złożone przez skarżącego kolejne pismo, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rektor zajął stanowisko. Jednakże pismo to, miało walor jedynie informacyjny. Rektor, pomimo zatem niebudzącego wątpliwości wniosku z 15 marca 2018 r. - nie wydał orzeczenia załatwiającego sprawę. Inaczej mówiąc, organ nie załatwił wniosku w procesowej (przewidzianej przez prawo) formie. Oceniając wniosek skarżącego z 15 marca 2018 r., organ winien był albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać odpowiednią, w zależności od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, decyzję, albo przy przyjęciu, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. z uwagi na uwarunkowania prawne tej sprawy - wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania (art. 61a §1 k.p.a.). Procesowa formuła wypowiedzi organu w przedmiocie wniosku z 15 marca .2018 r., stwarzałaby możliwość weryfikacji zajętego przez organ stanowiska – tak w ramach toku instancji, jak też, poprzez sądową jego kontrolę. Okoliczności sprawy wskazują więc na niewątpliwy brak załatwienia sprawy przez organ w prawem przewidziany sposób, co nakazywało uznać, że dopuścił się on bezczynności. WSA w Krakowie, oceniając kwestię zaistnienia w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, uznał brak podstaw do stwierdzenia takiego stanu. Przywołane wyżej okoliczności wskazują bowiem, że Rektor podejmował czynności – tj. terminowo reagował (odpowiadał) na pisma skarżącego. Nie można więc w tych warunkach stwierdzić przewlekłości organu. Dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji, mimo stwierdzonej bezczynności, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do uznania, że bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Taka kwalifikacja jest zastrzeżona wyłącznie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organu, będąc przejawem oczywistego lekceważenia prawa. Organ podejmował czynności mające na celu załatwienie wniosku skarżącego. Sposób załatwiania wniosku, choć nietrafny, wynikał jednak z przyjętej koncepcji i oceny tej sprawy opartej na wykładni prawa i nie był efektem zaniedbań, ani celowego nasilenia złej woli. W dniu 12 sierpnia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2, 3 oraz 5, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 15 marca 2018 r. w sytuacji, gdy organ w żadnym stopniu nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odniósł się do kwestii wniosku o uchylenie decyzji. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., dotyczącym postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów, wypowiedział się do orzeczeń sądów cywilnych wskazując, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na to, że dotyczą one stosunku cywilnoprawnego a nie administracyjnoprawnego oraz sygnalizując, że powództwo zostało oddalone z powodu uwzględnienia zarzutu przedawnienia. Sąd wskazał wyraźnie, że orzeczenia te nie dotyczą stosunku z zakresu władztwa zakładowego istniejącego między studentem (użytkownikiem zakładu) a uczelnią. Ocena prawna wyrażająca brak powiązania pomiędzy wyrokiem sądów cywilnych a sprawą dotyczącą skreślenia z listy studentów jest wiążąca dla Rektora. Stąd też w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. wyraźnie wskazano, że organ jest w tym zakresie związany wyrażoną oceną prawną, sygnalizując jednocześnie na tryb właściwy z uwagi na charakter okoliczności przedstawionych we wniosku z dnia 15 marca 2018 r. Nadto organ poinformował skarżącego, że nie może wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ nie sformułował zarzutów, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie prawidłowości przyjętego przez WSA stanu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania - zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 2595/13; z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14; z dnia 20 listopada 2019 r; sygn. akt I OSK 4346/18. Takiego powiązania w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano. Dodać natomiast należy, że w sprawie Sąd I instancji ustalił, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 marca 2018 r. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r. o skreśleniu z listy studentów, a która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Słusznie zatem WSA w Krakowie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., skoro do takich wniosków doszedł. Uzupełniająco dodać jedynie należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, iż ocena zasadności żądania skarżącego, opartego na art. 154 § 1 k.p.a., może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Samo wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie przesądza jeszcze o jego wyniku i zasadności żądania wnioskodawcy. Podlegać ono będzie wraz z weryfikacją zaistnienia przesłanek pod kątem słusznego interesu strony lub interesu społecznego w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w jego ramach organ będzie mógł się merytorycznie odnieść do wniesionego przez skarżącego wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swoją argumentację co do takiej możliwości w kontekście decyzji związanej, a także dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na tym tle, a na które się powołuje się skarżący kasacyjnie organ (np. w wyroku NSA z 26 maja 2023 r., sygn. I OSK 1249/22, ale także w wyrokach z 11 października 2005 r., I OSK 815/05; 18 października 2007 r., II OSK 1406/06; 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08; 5 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 18/0925 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13, 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; 1 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2299/21, 24 czerwca 2025 r., III OSK 1471/24). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.