III OSK 18/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 332/24 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 21 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz R.C. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 332/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi R.C. (dalej także jako: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej także jako: "KGSG", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "skarżący kasacyjnie") z dnia 21 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 października 2023 r. nr [...]; w punkcie drugim – zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Dnia 5 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG o wypłatę mu świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Podstawą wniosku było, że rozkazem dziennym nr [...] wyznaczono mu nowe miejsce pełnienia służby, w oparciu o Obiekt SG w [...] w miejsce dotychczasowego miejsca, tj. Placówki SG w [...]. Wnioskodawca wskazał, że służbę w [...] pełnił od [...] września 2020 r. do [...] lutego 2022 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 października 2023 r. odmówił skarżącemu wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Strona złożyła od tej decyzji odwołanie. Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 5 oraz art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1080 ze zm.) oraz § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. z 2021 r., poz. 1508), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 października 2023 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że skarżący pełnił służbę w [...] Oddziale SG na stanowisku specjalisty Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w [...]. Rozkazem personalnym Komendanta Oddziału z dnia 1 grudnia 2022 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska z dniem 24 lutego 2023 r. Przed zwolnieniem ze służby funkcjonariuszowi wyznaczono, zgodnie z rozkazem dziennym Komendanta [...] Oddziału SG z dnia 15 września 2020 r. nr [...] miejsce służby od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] marca 2022 r. w oparciu o obiekty Drogowego Przejścia Granicznego w [...] z przyczyn modernizacyjnych. Organ wyjaśnił, że zaistniała sytuacja miała charakter przejściowy. Skarżący w okresie pełnienia służby otrzymywał zwrot kosztów dojazdu za okres od listopada 2010 r. do września 2020 r. oraz od marca 2022 r. do grudnia 2022 r. Nie wnioskował natomiast o zwrot kosztów dojazdu za okres od października 2020 r. do lutego 2022 r. Za ten okres otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na fakt, iż nie posiadał lokalu w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejscowości [...], w której wykonywał obowiązki służbowe. R.C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji – jak słusznie zarzucił skarżący - organ dokonał błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy delegowanie funkcjonariusza Straży Granicznej, o którym mowa w art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, musi nastąpić zgodnie z regułami wyznaczonymi rozporządzeniem o stosunkach służbowych, czy też kluczowe znaczenie ma stan faktyczny, tj. wystąpienie zmiany co do warunków pełnienia służby opisanej w art. 40 ust. 1 ustawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne stanowisko wyrażone przez skarżącego, w całości podzielając równocześnie ocenę dokonaną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powoływanym w skardze wyroku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 879/23. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przyjęta przez organy obydwu instancji odmienna koncepcja, oparta na założeniu, że funkcjonariusz może stale pełnić obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, zaś uzyskanie wnioskowanych świadczeń jest warunkowane zachowaniem odpowiedniej formy delegowania (wydanie rozkazu personalnego), jest nie do zaakceptowania. Nie zapewnia bowiem gwarancji ochrony przyznanych ustawowo funkcjonariuszom danej służby mundurowej uprawnień. Inaczej mówiąc, powstanie uprawnienia do świadczeń nie może być uzależnione od okoliczności zachowania przez organ rygorów delegowania, wynikających z aktu niższego rzędu – rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. (wydanie rozkazu personalnego), czy uzyskania zgody funkcjonariusza na delegowanie dłuższe niż 6 miesięcy. Stanowisko takie jest zasadne zważywszy także na to, że – jak trafnie wskazano w przywołanym przez organ wyroku NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2620/13 – rozstrzygnięcia organów Straży Granicznej dotyczące powinności pełnienia obowiązków inne niż rozkaz personalny, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji, w razie niezachowania stosownej formy delegowania funkcjonariusza, nie byłby on nawet uprawniony do jego kwestionowania. Równocześnie zobligowany byłby, wobec podległości służbowej, pełnić długotrwale obowiązki np. w miejscowości innej niż wskazana w akcie mianowania. Taki sposób rozumienia przepisów nie gwarantowałby ochrony ustawowych praw funkcjonariuszy, w tym prawa do sądu. Co trafnie zauważono w skardze, analogiczne stanowisko zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok o sygn. akt I OSK 760/18), gdzie odnotowano, że dla powstania uprawnień związanych z wykonywaniem obowiązków w określonym miejscu (np. uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego) kluczowe znaczenie ma stan faktyczny nie zaś samo wydanie właściwych rozkazów personalnych w stosownej formie. Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że równocześnie, jak twierdzi organ, wskazanie rozkazem dziennym nr [...] nowego miejsca pełnienia służby miało charakter przejściowy. W takim razie – skoro w sprawie nie wydano rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości – przedwczesne byłoby przyjęcie, że określony stan faktyczny – gdy zdarzenie miało charakter czasowy – nie stanowiło delegowania w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Dla ustalenia stanu faktycznego nie może być wystarczająca konstatacja organu, że nie zwracano się do funkcjonariusza o wyrażenie zgody, w myśl art. 40 ust. 3 ustawy. Ewentualne uchybienie przez organ tej powinności nie może bowiem samodzielnie determinować kwalifikacji przy ustaleniu przyczyn zmiany miejsca pełnienia obowiązków przez funkcjonariusza, w następstwie wydania rozkazu dziennego nr [...]. Konkludując, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organ dokonał błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując, jakoby podstawą powstania uprawnienia było uprzednie wydanie stosownego rozkazu personalnego, nie zaś wystąpienie określonego stanu faktycznego, spełniającego kryteria rzeczywistego delegowania. Skutkowało to naruszeniem także przepisów prawa procesowego w kontekście powinności właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.). Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w toku postępowania organy obydwu instancji w istocie nie kwestionowały faktu realizacji przez funkcjonariusza zadań poza miejscem poprzedniego wykonywania obowiązków wskazanym w akcie mianowania. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję oraz zasądził koszty wskazując, że ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną przez Sąd w uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ odwoławczy (KGSG) zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji nr [...] z dnia 21 grudnia 2023 r. w oparciu o błędną tezę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych w sprawie i niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia ww. decyzji, odnoszących się do pominięcia przez organ okoliczności, iż mimo niewydania rozkazu personalnego w przedmiocie delegowania funkcjonariusza Straży Granicznej do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości należało ustalić, że delegowanie to miało miejsce, co w efekcie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej konkluzji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, mimo że stan faktyczny nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia, a Sąd pierwszej instancji pod pozorem wytknięcia organowi uchybień formalnych dokonał własnej interpretacji ww. przepisu prawa materialnego, co przy stwierdzonych uchybieniach formalnych było przedwczesne; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jednoczesne uchylenie decyzji nr [...] z dnia 23 grudnia 2023 r. wobec rzekomego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. i naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy jest to niedopuszczalne, bowiem w przypadku uchylenia kontrolowanego aktu władzy publicznej na podstawie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania jednoczesne uchylanie tegoż w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przedwczesne, a przedstawiona w uzasadnieniu wyroku uchylającego wykładnia przepisów prawa materialnego w sposób nieuprawniony wiąże organ, co może stanowić znaczące utrudnienie wykonaniu wyroku w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustali stan faktyczny; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, iż dla uznania, że doszło do delegowania funkcjonariusza Straży Granicznej w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wystarcza sam fakt wykonywania czynności służbowej w innej miejscowości, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wobec ww. nie wydano rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, co świetle treści § 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, co w konsekwencji przełożyło się na fakt, że zdaniem Sądu funkcjonariuszowi skierowanemu do pełnienia służby na podstawie polecenia określonego w § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia i delegowania przysługiwały należności określone w tymże rozporządzeniu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Jednocześnie skarżący wskazał, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Skarżący kasacyjnie w petitum skargi kasacyjnej podniósł, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznymi. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 117 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Podkreślenia wymaga, że przedmiot postępowania w sprawie wyznacza norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanych przepisów, w relacji do której, normy procesowe mają wyłącznie instrumentalny charakter. Wskazana norma materialnoprawna wyznacza więc ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. W sytuacji gdy WSA w Warszawie zakwestionował wykładnię wskazanych przepisów zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji i przedstawił odmienną ich interpretację, to konsekwencją tego było uznanie, iż dotychczasowy zakres postępowania dowodowego nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. To zaś zasadnie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego skutku procesowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W myśl natomiast art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej w razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania. Jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej sprawy dotyczące przenoszenia do pełnienia służby lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości należą do spraw osobowych, a te, w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, załatwia się w formie rozkazu personalnego. Na tle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby jest decyzją administracyjną, w związku z czym pozostaje pod kontrolą sądu, z tym że zakres kontroli jest ograniczony. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy, w konsekwencji czego odpowiedni organ ma możliwość jednostronnego i władczego kształtowania istotnych składników stosunku służbowego funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., II SA/Wa 1704/11, LEX nr 1213338). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko występują w literaturze prawniczej, że odmienny charakter należy jednak przypisać delegowaniu funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Autorka zauważa, że oprócz możliwości przeniesienia funkcjonariusza ustawa przewiduje również możliwość jego delegacji do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. W przeciwieństwie do przeniesienia rozkaz w przedmiocie delegowania funkcjonariusza nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie delegowania funkcjonariusza jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza. Powyższe potwierdza treść przepisu art. 36 ustawy o Straży Granicznej, który wskazuje, że decyzje wydawane są jedynie w sprawach dot. mianowania, przenoszenia oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Ponadto stosownie do treści przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwych organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach postępowania w sprawach nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a contrario przepisy te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących delegacji. (por. Marta Derlatka (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31-147b ustawy o Straży Granicznej, opublikowano Lex/el 2018, Komentarz do art. 40, teza 8 i 9). Z powyższych regulacji wynika zatem, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej – co do zasady – przysługują należności z tytułu delegowania wówczas, gdy zostanie wydany rozkaz personalny delegujący tego funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Powinność wydania takiego rozkazu spoczywa na organie. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ nie wydaje stosownego rozkazu, funkcjonariusz natomiast podejmuje obowiązki w innej placówce zgodnie z rozkazem dziennym, któremu jest obowiązany się podporządkować i jest pozbawiony należności o charakterze finansowym przewidzianych prawem w przypadku delegowania do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości. Funkcjonariusz nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowego działania organu, pomijającego obowiązujące regulacje prawne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 152/24, że fakt wydania rozkazu dziennego wyznaczającego inne miejsce pełnienia służby i jego wykonanie powinny stanowić podstawę faktyczną decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości wydanej w oparciu o przepis art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Innymi słowy, przyjęcie zatem przez orzekające w sprawie organy, że skarżący funkcjonariusz nie został skutecznie delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości, jako że w sprawie nie został wydany wobec tego funkcjonariusza rozkaz personalny delegujący go do czasowego pełnienia służby mający charakter decyzji administracyjnej, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, było wadliwe. W rozpoznawanej sprawie wobec wydania rozkazu dziennego z dnia 15 września 2020 r., nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a więc aktu władczego o charakterze wewnętrznym, z którego wynika, że skarżący od dnia 18 września 2020 r. został skierowany do dalszego odbycia służby w obiektach Drogowego Przejścia Granicznego w [...], doszło do delegowania skarżącego do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Rozkaz został wykonany. W rezultacie spełniona została przesłanka z art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Przyjęcie zatem przez orzekające w sprawie organy, że skarżący funkcjonariusz nie został skutecznie delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości, jako że w sprawie nie został wydany wobec tego funkcjonariusza rozkaz personalny delegujący go do czasowego pełnienia służby, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, było wadliwe. Biorąc pod uwagę powyższe, podniesiony zarzut naruszenia art. 117 ust. 2 ustawy o Służbie Granicznej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.