III OSK 1797/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 247/19 w sprawie ze skargi P. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dodatku za opiekę nad psami służbowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 247/19 w sprawie ze skargi P. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dodatku za opiekę nad psami służbowymi: uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. B. został przyjęty do służby w Policji w 1996 r. Policjant od 2008 r. opiekował się jednym, a od 2009 r. dwoma psami służbowymi, otrzymując z tego tytułu dodatki stałe na podstawie rozkazów personalnych Komendanta Miejskiego Policji w [...]: z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] dotyczący przyznania dodatku w wysokości 10 % za opiekę nad psem o imieniu [...] oraz z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o przyznaniu dodatku w wysokości 10 % za opiekę na psem o imieniu [...]. Wskazane rozkazy zostały wydane w oparciu o § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej powoływane w skrócie jako "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.") oraz art. 6f i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161; zwana dalej: "ustawa o Policji"). Orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] P. B. pełniący obowiązki [...] Zespołu Przewodników Psów Służbowych Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] został zaliczony do [...] grupy inwalidzkiej oraz uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. W konsekwencji, w dniu [...] sierpnia 2018 r. oba psy, którymi do tej pory opiekował się skarżący zostały powierzone pod czasową opiekę innym policjantom. Po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił P. B. z dniem [...] sierpnia 2018 r. od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby z zachowaniem dotychczasowego uposażenia (rozkaz personalny z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydany w oparciu o art. 6f ustawy o Policji w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów; Dz.U z 2013 r., poz. 644 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołał komisję w celu wycofania ze służby obu psów, którymi wcześniej opiekował się P. B. Zgodnie z decyzją Komendanta, powołana komisja wycofała ze służby psa [...] (lat [...]) i psa [...] ([...]) z dniem [...] listopada 2018 r. z powodu osiągniecia przez nie 9 -go roku życia. Po wycofaniu psów ze służby, bezpośredni przełożony skarżącego, to jest Naczelnik Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o cofnięcie P. B. dodatków za opiekę nad psami. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 6f oraz 104 ust. 4 ustawy o Policji w zw. z § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Komendant Miejski Policji w Słupsku cofnął skarżącemu z dniem [...] listopada 2018 r. dodatek za opiekę nad psem służbowym [...] w wysokości 10 % oraz nad psem służbowym [...] w wysokości 10 % kwoty bazowej w związku z komisyjnym wycofaniem ww. psów ze służby z dniem [...] listopada 2018 r. P. B. wniósł odwołanie od powyższego rozkazu. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w części dotyczącej daty, z którą policjantowi należało cofnąć dodatki i określił tę datę na dzień [...] lutego 2019 r. W pozostałym zakresie dotyczącym meritum sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że kwestie dotyczące uposażenia i innych świadczeń policjantów reguluje rozdział 9 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W art. 104 cyt. ustawy określono zaś rodzaje dodatków do uposażenia, w których odrębną kategorię (wyodrębnioną w art. 104 ust. 4 cyt. ustawy) stanowią dodatki przyznawane w związku ze szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby przez policjanta. Zgodnie z wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 104 ust. 6 cyt. ustawy o Policji rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jednym z takich dodatków przyznawanych w związku ze szczególnymi właściwościami i kwalifikacjami policjanta jest dodatek, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, przyznawany w oparciu o § 11 ust. 1 tym policjantom, którym powierzono sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem. Z powyższego wynika, że wskazany przepis stanowi podstawę prawną do cofnięcia ww. dodatku policjantowi, który nie opiekuje się już zwierzęciem, nad którym powierzono mu opiekę, na przykład z uwagi na przekazanie tego zwierzęcia pod opiekę innej osobie, czy też w ogóle wycofania danego zwierzęcia ze służby w Policji. Powyższa zasada z uwagi na treść art. 121 ustawy o Policji, a więc z przyczyn wskazanych przez ustawodawcę, nie może mieć jednak prostego zastosowania wobec policjantów zwolnionych z wykonywania zajęć służbowych. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Artykuł 121 ust. 1 ustawy o Policji ma więc charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Jedną z takich okoliczności jest zwolnienie policjanta od zajęć służbowych, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w związku z wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do służby. Za objęciem skarżącego ochroną, o jakiej mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji przemawia zatem nie tylko gwarancyjny charakter omawianego przepisu, ale i konsekwencje, jakie ustawodawca wiąże z faktem uzyskania orzeczenia o niezdolności do służby. Mianowicie policjanta trwale niezdolnego do służby zwalnia się ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji) ale nie wcześniej niż z chwilą upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby (art. 43 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). Tym samym art. 121 ustawy o Policji, który ma gwarantować policjantowi zwolnionemu z obowiązków służbowych z istotnych powodów zdrowotnych i oczekującemu na ostateczne zwolnienie go ze służby, otrzymywanie stałego uposażenia w takiej wysokości, jakie otrzymywał pełniąc wcześniej obowiązki służbowe. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, korzystając z gwarancyjnej i ochronnej funkcji omówionych wyżej przepisów skarżący winien zatem przez cały okres zwolnienia od obowiązków służbowych otrzymywać uposażenie powiększone o wysokość dodatków, które przysługiwały mu na stanowisku[...] Zespołu Przewodników Psów Służbowych w chwili wydania orzeczenia o jego niezdolności do służby, to jest jak wynika z akt sprawy uposażenie zasadnicze powiększone o dodatek służbowy oraz dodatek za opiekę nad dwoma psami w wysokości dwa razy po 10 % kwoty bazowej Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że cofnięcie skarżącemu dodatków za opiekę nad psami służbowymi z uwagi na ich wycofanie ze służby nie znajduje uzasadnienia w treści art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż wyłączenie gwarancyjnej funkcji tego przepisu mogą spowodować jedynie zmiany o charakterze obiektywnym, niezależnym od stron stosunku służbowego, a takiego charakteru nie miało w ocenie Sądu wycofanie psów ze służby w Policji, podczas gdy okoliczność wycofania psów ze służby z Policji ma charakter stricte obiektywny, ponieważ przyczyną ich wycofania było osiągnięcie przez nie 9. roku życia, co jest uwarunkowaniem ewidentnie niezależnym od stron stosunku służbowego i z tego względu stanowi zmianę, która ma wpływ na prawo do uposażenia skarżącego w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i uzasadnia cofnięcie otrzymywanych dodatków za opiekę nad psami służbowymi w okresie zwolnienia skarżącego od zajęć służbowych. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 247/19 w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 18 września 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, która został mu doręczona w dniu 19 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 13 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie art. 121 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi przybywającemu na urlopie, zwolnieniu od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, co do zasady stabilizację wysokości otrzymywanego uposażenia. Prawo do zachowanie uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w którym funkcjonariusz nie pełni obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w powołanym przepisie nie jest jednak absolutne. Sam ustawodawca wskazuje, że w wysokości tego uposażenia należy uwzględnić powstałe w tym okresie zmiany, które mają wpływ na prawo do samego uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nie budzi wątpliwości stan faktyczny zaistniały w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołał komisję w celu wycofania ze służby obu psów, którymi wcześniej opiekował się P. B. Zgodnie z decyzją Komendanta, powołana komisja wycofała ze służby psa [...] (lat [...]) i psa [...] (lat [...]) z dniem [...] listopada 2018 r. W protokołach dokumentujących powyższe zdarzenie komisja wyjaśniła, że powodem wycofania psów ze służby było osiągniecie przez nie 9 -go roku życia. Podkreślić należy, że zgodnie z § 42 ust. 3 zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP z 2008, nr 7 poz. 46) psa można było wycofać ze służby po ukończeniu przez niego dziewiątego roku życia. Obecnie, w taki sam sposób kwestię tę reguluje art. 145s ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie zgodnie z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z póżn. zm.) dodatek za opiekę nad służbowym psem przyznawany jest tym policjantom, którym powierzono sprawowanie opieki nad służbowym psem. Dodatek ten jest więc przyznawany w ściśle określonym celu. Z powyższego jasno wynika że policjantowi, który nie opiekuje się już przekazanym mu psem służbowym, to znaczy jeśli przyczyna przyznania dodatku odpadnie, nie będzie on danemu funkcjonariuszowi przysługiwał. Podstawą uzasadniającą cofnięcie policjantowi dodatku za opiekę nad służbowym psem będzie zatem na przykład wycofanie zwierzęcia ze służby w Policji. Tym samym wycofanie psów ze służby w Policji, nad którymi opiekę sprawował skarżący, otrzymując z tego tytułu dodatek, było zmianą mającą wpływ na prawo skarżącego do tego dodatku. Dlatego też nie można zarzucić rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. n[...] w przedmiocie cofnięcia dodatku za opiekę nad psami służbowymi, ani poprzedzającemu go rozkazowi personalnemu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 240 zł. Łącznie stanowi to kwotę 340 zł.