III OSK 1789/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 110/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022 w przedmiocie zapewnienia dotrzymania warunków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 110/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: skarżąca spółka) na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022 w przedmiocie zapewnienia dotrzymania warunków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji uznał, że skarżącej spółce nie przysługiwała legitymacja do skutecznego złożenia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na brak po jej stronie indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i szczególnego przepisu, na mocy którego skarżąca spółka stanowiłaby podmiot uprawniony do wniesienia skargi na skarżone zarządzenie pokontrolne, co z kolei spowodowało niedopuszczalność złożonej przez nią skargi i konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżone zarządzenie zostało skierowane, stosownie do wymogu ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, do G. K. pełniącego funkcję prezesa zarządu P. sp. z o.o. z siedzibą w B. W związku z tym w ocenie Sądu I instancji skarżąca spółka nie mogła skutecznie złożyć skargi na skarżone zarządzenie pokontrolne we własnym imieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło P. sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także oświadczając, że zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skierowanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej powoduje wyłączną możliwość zaskarżenia tego zarządzenia przez ten podmiot, bowiem wyłącznie on posiada interes prawny w sprawie; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że P. sp. z o.o. z siedzibą w B. nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi na zarządzenie pokontrolne, którego adresatem był prezes zarządu skarżącej spółki, co doprowadziło do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że Sąd I instancji błędnie utożsamił adresata zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, z wyłącznym i jedynym podmiotem posiadającym interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, we wniesieniu skargi na zarządzenie pokontrolne. Skarżąca spółka podkreśliła w tym kontekście, że nie sposób pominąć, że zarządzenie pokontrolne jest konsekwencją kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ inspekcji środowiska w odniesieniu do wyraźnie oznaczonego podmiotu, a więc interes prawny w zaskarżeniu tego zarządzenia ma nie tylko kierownik tego podmiotu jako adresat zarządzenia, ale również sam kontrolowany podmiot, co podkreśla się zresztą w piśmiennictwie (por. np. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011) oraz co nie było dotychczas kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca kasacyjnie, odnosząc się do kwestionowanego interesu prawnego we wniesieniu skargi, wskazała, że Sąd I instancji słusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumie się istnienie związku między sferą indywidualną praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem i dodała, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym. Skarżąca spółka zauważyła, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu był wyłącznie pkt 5 zarządzenia pokontrolnego, w którym z kolei zarządzono zaprzestanie prowadzanego na terenie oczyszczalni ścieków w B. przetwarzania bez zezwolenia odpadów o kodzie 19 08 05. W związku z powyższym skarżąca spółka podkreśliła, że pkt 5 skarżonego zarządzenia pokontrolnego odnosi się bezpośrednio do kontrolowanej jednostki (skarżącej spółki), a nie do jej kierownika, gdyż wskazaną w punkcie 5 działalność ma rzekomo prowadzić skarżąca spółka, nie zaś jej kierownik. Niewątpliwie wcześniejsze punkty zarządzenia pokontrolnego (od 1 do 3) skierowane są do kierownika kontrolowanej jednostki, ale należy podkreślić, że to nie one stały się przedmiotem skargi skarżącej spółki. Stąd w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji jakoby skarżąca spółka nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022. Ponadto, skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę tego, że choć skarga na zarządzenie pokontrolne rzeczywiście została wniesiona przez skarżącą spółkę, to była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który z kolei reprezentuje P. sp. z o.o. z siedzibą w B. w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez kierownika kontrolowanej jednostki, tj. przez prezesa zarządu skarżącej spółki, do którego jednocześnie skierowano skarżone zarządzenie pokontrolne i którego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za jedyny podmiot uprawniony do zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022. W ocenie skarżącej spółki powyższe prowadzi zatem do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w pełni uzasadniony, a tym samym, że brak było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skarga wniesiona przez skarżącą spółkę na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022 powinna być merytorycznie rozpatrzona. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania jednak w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisu postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do słuszności dokonanego przez Sąd I instancji ograniczenia legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne wyłącznie do adresata tego zarządzenia, tj. do kierownika kontrolowanej jednostki (w niniejszej sprawie prezesa zarządu skarżącej spółki), przy jednoczesnym wyłączeniu interesu prawnego samej kontrolowanej jednostki (w realiach niniejszej sprawy skarżącej spółki) w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wyrażone w części dotyczącej stwierdzenia, że kontrolowana jednostka jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne, jest oczywiście trafne. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy konieczne jest odniesienie się do tej części powyższej regulacji, która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykazuje istnienie związku między znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Jakkolwiek bowiem pojęcie strony postępowania jest pojęciem procesowym, to jest ono poprzez kategorię interesu prawnego związane z prawem materialnym i w ten sposób obiektywizowane. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym, uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący legitymuje się interesem prawnym pojmowanym nie tylko jako podstawa do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy dodatkowo interes ten wyraża się w związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków opartych na normach prawa materialnego, a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie procesowe do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego interesu prawnego, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, w odróżnieniu od interesu faktycznego, interes prawny to interes znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, a nie ewentualny, czy potencjalny. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Nie może on też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego. W konsekwencji jest to interes osobisty, własny i indywidualny. Gdy chodzi o normę będącą źródłem interesu prawnego, to może nią być norma prawa powszechnie obowiązującego bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Musi to być norma wprost dotycząca określonych – na skutek przyszłego skonkretyzowania i zindywidualizowania - praw lub obowiązków podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, tj. norma stanowiąca podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku, a zatem musi to być norma prawa materialnego. W związku z powyższym należy wskazać, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z powyższego wynika zatem, że adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., II OSK 1534/14). W związku z brzmieniem przywołanych przepisów w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do prezesa zarządu skarżącej spółki (G. K.). Natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022 w przedmiocie zapewnienia dotrzymania warunków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym wniosła sama spółka (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza to jednak, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że skarga ta była niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skarżącej spółki do skutecznego złożenia skargi w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje bowiem stanowisko skarżącej kasacyjnie za słuszne i stwierdza, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, zasadny okazał się także sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że skoro skarżąca spółka posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, który jest oparty na konkretnych, omawianych wyżej, normach prawa, to Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącą spółkę na mocy przywoływanego art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.