III OSK 1786/25

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 16/24 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 16/24 oddalił skargę M. J. (dalej: "skarżący"), na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżący wnioskiem z 4 grudnia 2023 r., powołując się na art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914 ze zm.; dalej: "P.p."), zwrócił się do Burmistrza o przesłanie skanów korespondencji z ubezpieczycielem związanych ze zgłoszeniem i likwidacją szkody wynikłej w skutek pożaru budynku miejskiego w dniu 20 września 2023 r. W odpowiedzi Burmistrz, w e-mailu z 15 grudnia 2023 r., przekazał żądaną kopię zgłoszenia szkody. Odnosząc się do kwestii udostępnienia korespondencji pomiędzy Gminą [...] a ubezpieczycielem Burmistrz stwierdził, że nie ma ona cech informacji publicznej, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. W e-mailu z 15 grudnia 2023 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. W odpowiedzi, pismem z 29 grudnia 2023 r. Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący pismem z 16 grudnia 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni i stwierdzenie bezczynności zobowiązanego w ujawnieniu informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mieć będzie art. 3a P.p., który stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Tym samym, udostępnienie prasie informacji, która ma walor informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, odbywa się w trybie u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 P.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 3a P.p. w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać. W ocenie Sądu I instancji, prowadzona przez Gminę [...] korespondencja z ubezpieczycielem w sprawie likwidacji szkody wynikłej w skutek pożaru budynku miejskiego 20 września 2023 r. nie jest informacją publiczną. Sąd I instancji podkreślił, że badając kwestie kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej zapoznał się ze złożoną przez Burmistrza korespondencją prowadzoną z ubezpieczycielem. Wskazał, że zawiera ona sporządzony przez ubezpieczyciela kosztorys rozbiórki budynku oraz kosztorys remontowo – budowlany, sporządzony na podstawie protokołu oględzin z zaznaczeniem, że jeśli Gmina [...] poniosła większe koszty to powinna przedłożyć stosowne dokumenty potwierdzające ich poniesienie. W ocenie Sądu I instancji, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Żądane w ramach dostępu do informacji publicznej dokumenty nie mają bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, nawet jeśli dotyczą propozycji sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący są dokumentami wytworzonymi w związku z wykonywaniem umowy ubezpieczenia mienia komunalnego. Sąd I instancji stwierdził, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia zarzutu jego bezczynności. Wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący 4 grudnia 2023 r. wniósł do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz udzielił odpowiedzi 15 grudnia 2023 r. czyli po upływie 10 dni. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz nie pozostaje w bezczynności, gdyż zachowany został termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE; 2. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: "EKPC") poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE, co narusza art. 6 EKPC; 3. art. 47 Karty Praw Podstawowych (dalej: "KPP") poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE co narusza art. 47 KPP; 4. art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 KPP, art. 6 EKPC, art. 45 ust. 1 Konstytucji w ten sposób, iż w składzie Sądu brała udział osoba nieuprawniona; 5. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie iż informacja zawarta w dokumentach zawierających zapis procedowania (korespondencji w zakresie majątku publicznego (zyskania odszkodowania za majątek publiczny) nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach określonego zakończenia procedowania w sprawie co do odzyskania odszkodowania za majątek publiczny; 6. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż informacja o treści korespondencji organu w zakresie majątku publicznego zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne; 7. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego wskazującym na wadliwie uznanie, że treść korespondencji organu w zakresie majątku publicznego nie stanowi informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosków skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę M. J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z 4 grudnia 2023 r. w którym, powołując się na przepisy ustawy Prawo prasowe, zażądał udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów korespondencji z ubezpieczycielem oraz zgłoszenia szkody w związku z pożarem budynku miejskiego. W odpowiedzi, pismem z 15 grudnia 2023 r. organ udostępnił skarżącemu skan zgłoszenia szkody. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że pozostała korespondencja prowadzona z ubezpieczycielem, dotycząca procesu likwidacji szkody, nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., gdyż ma charakter roboczy i wewnętrzny. Skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach na bezczynność Burmistrza Miasta [...] a Sąd ten wyrokiem z 12 maja 2025 r. (sygn. akt III SAB/GI 16/24) oddalił skargę w całości. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, skutkujące nieważnością postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. 2. Zdaniem NSA, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w pełni odpowiada prawu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Jego rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją zastosowania obowiązujących przepisów prawa i ugruntowanego orzecznictwa sądowego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią jedynie próbę polemiki z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Dodatkowo można zauważyć, że opierają się na argumentach, które w części zostały już prawomocnie osądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Wnioski takie wynikają z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze - główny trzon skargi kasacyjnej stanowią zarzuty proceduralne, mające, w ocenie skarżącego, prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Skarżący upatruje je w naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 6 EKPC oraz art. 47 KPP poprzez udział w składzie orzekającym WSA w Gliwicach sędziów, którzy w jego subiektywnej ocenie nie posiadają statusu sędziego z uwagi na tryb ich powołania. Zarzuty te są całkowicie chybione z kilku fundamentalnych powodów, które w skrócie można przedstawić w następujący sposób: - podnoszona kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta przez NSA w toku niniejszego postępowania (por. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OZ 309/24); argumentacja skarżącego argumentacja zmierzająca do kwestionowania statusu sędziów powołanych na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., nie może stanowić podstawy do ich wyłączenia na podstawie art. 19 p.p.s.a.; zatem podnoszenie tych samych zarzutów na etapie skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne i świadczy wyłącznie o instrumentalnym traktowaniu przepisów proceduralnych przez skarżącego; - w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I FPS 3/22) przyjęto, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania są oczywiście bezzasadne, a zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji w prawidłowym składzie, co zostało już prawomocnie potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie – Sąd I instancji rozpatrywał sprawę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając między innymi, że: organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie przewidzianym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; żądana korespondencja z ubezpieczycielem, zawierająca m.in. kosztorysy i propozycje dotyczące sposobu likwidacji szkody, stanowi tzw. dokument wewnętrzny o charakterze roboczym, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; w sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, lecz informuje o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, co też w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniono. Wnioski Sądu I instancji w całości akceptuje NSA. Po trzecie - bezzasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię pojęcia "informacji publicznej" poprzez uznanie, że korespondencja z ubezpieczycielem w sprawie likwidacji szkody nie stanowi informacji publicznej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony i stanowi polemikę z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że żądane dokumenty mają charakter tzw. dokumentów wewnętrznych (roboczych). Pojęcie "dokumentu wewnętrznego", który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4561/21). Taki właśnie charakter ma korespondencja organu z ubezpieczycielem. Zawiera ona propozycje, kosztorysy, ustalenia robocze i stanowi element procesu negocjacyjnego, którego celem jest uzyskanie odszkodowania. Dokumenty te nie stanowią ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie gospodarowania mieniem publicznym, a jedynie etap na drodze do jego osiągnięcia. Uznanie tego typu materiałów za informację publiczną podlegającą natychmiastowemu udostępnieniu prowadziłoby do paraliżu działalności organów, które nie mogłyby prowadzić żadnych negocjacji czy wewnętrznych analiz bez obawy o ich publiczne ujawnienie na każdym etapie. Stanowisko Sądu I instancji jest zatem w pełni zgodne z utrwalonym orzecznictwem NSA (por. np. wyrok NSA z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). W ocenie NSA, twierdzenie skarżącego, że informacją publiczną jest "treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej" jest uproszczeniem, które nie da się pogodzić z wykładnią systemową i celowościową u.d.i.p. Po czwarte – bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego "pominięcie". Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez sąd określonych zarzutów koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2841/18). Skarżący kasacyjnie nie sprostał temu zadaniu. Wskazany przepis u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Forma reakcji organu jest bezpośrednią konsekwencją kwalifikacji prawnej żądanej informacji: a) jeżeli żądanie dotyczy informacji publicznej - organ jej udziela w formie czynności materialno-technicznej; b) jeżeli żądanie dotyczy informacji publicznej, lecz organ odmawia jej udostępnienia (np. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy) - wydaje decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; c) jeżeli żądanie w ogóle nie dotyczy informacji publicznej (jak w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o dokumenty wewnętrzne), przepisy u.d.i.p., w tym art. 16, nie mają zastosowania - w takiej sytuacji utrwaloną i prawidłową praktyką jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie w formie zwykłego pisma. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Zatem działanie Burmistrza, który poinformował o tym skarżącego pismem, było w pełni zgodne z prawem. W konsekwencji zarzut bezczynności organu był chybiony, gdyż organ zareagował na wniosek w ustawowym terminie i w formie adekwatnej do charakteru żądanych dokumentów. 3. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.