III OSK 1733/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2565/18 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 lipca 2018 r. nr KOA/2319/Wo/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2565/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.J. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: Kolegium) z 19 lipca 2018 r., nr KOA/2319/Wo/18, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wyroku Sad stwierdził, że biegły wskazał na trzy alternatywne ( równorzędne ) sposoby likwidacji jednego ze źródeł stagnowania się wody na działce skarżącej, w postaci spływania na nią wody z działki sąsiedniej, jednym z nich było wykonanie murka oporowego. Biegły zaproponował także działania, które powinna wykonać skarżąca, gdyż źródła podtopień występują również na jej działce. Organ prawidłowo ocenił wartość dowodową opinii biegłego, zbadał czy opinia jest zupełna, logiczna oraz wiarygodna i w konsekwencji nakazał wykonanie murku oporowego o określonych parametrach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art 8 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja nie została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów państwowych, b. art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz odpowiedzi na pytanie, czy przywrócenie do stanu poprzedniego zniwelowałoby stagnowanie wody na jej działce, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: p.w.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i nienakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, b. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.; dalej: u.o.) poprzez niezastosowanie i umożliwienie właścicielowi działki sąsiedniej składowania odpadów w postaci mas ziemnych skutkującego zmianą gospodarki wodnej, c. art. 104 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania mimo nierozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. bezprawnego podnoszenia terenu przez właścicieli działki sąsiedniej. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że wykonanie nakazanego zaskarżoną decyzją murka pomiędzy działkami nie wpłynie skutecznie na poprawę jej sytuacji, gdyż nie zapewni należytej ochrony przed przedostawaniem się wody na teren jej działki. Zauważyła, że bezpośrednią przyczyną zmiany stosunków wodnych jest podniesienie terenu działki sąsiedniej, a także usunięcie rowu melioracyjnego. W jej ocenie działania podjęte przez właściciela tej działki są niezgodne z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i powodują, że jej działka jest nieustannie zalewana. Skarżąca wskazała, że z art. 29 ust. 3 p.w. wynika, że w takiej sytuacji organ administracji może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Pomimo, że wielokrotnie składała wnioski o przywrócenie rowu melioracyjnego oraz stanu poprzedniego działki sąsiedniej organ nie uwzględnił jej wniosków. Nie rozumie dlaczego organ zezwala właścicielowi tej działki na nielegalne podnoszenie terenu. Permanentne zalewanie jej nieruchomości niewątpliwie narusza natomiast prawo własności. Ponadto nawożone masy ziemi należy traktować jako odpady, zaś ich rozmieszczanie na gruncie – jako prowadzenie procesu odzysku odpadów. Dokonywanie takiej czynności wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zezwolenie jest potrzebne także, gdy właściciel nieruchomości chce podnieść teren działki. Właściciel działki sąsiedniej nie posiadał zezwolenia na składowanie odpadów, nie jest również podmiotem uprawnionym do ich magazynowania. Organ powinien zatem z urzędu wszcząć postępowanie zmierzające do zobowiązania go do usunięcia składowanych mas ziemi. Postanowieniem z 6 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 2565/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną skarżącej, a następnie – w wyniku rozpoznania złożonego przez nią zażalenia – postanowieniem z 26 lipca 2019 r. uchylił przedmiotowe postanowienie w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie z 31 października 2022 r. uczestnik postępowania A.W., wskazując na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach ustawowych, co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez ten sąd przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zatem do podniesionych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 8 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast jedynie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie zostały wyraźnie powiązane w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz w oparciu o ich szczątkowe uzasadnienie można przyjąć, że błędna – zdaniem skarżącej – ocena Sądu I instancji w tym zakresie doprowadziła do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. Pozwala to, w świetle uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), odnieść się do tak postawionych zarzutów w zakresie, w jakim znajdują rozwinięcie w uzasadnieniu omawianej podstawy kasacyjnej. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu dowodowym, organy te zobowiązane są dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organy te mogą zwrócić się ponadto do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Postępowanie powinno być przy tym prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zgodnie też z art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W oparciu o w istocie szczątkowe i dosyć chaotyczne uzasadnienie podstaw kasacyjnych przyjąć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 8 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 k.p.a, a także art. 104 k.p.a. wskazanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., sprowadzają do próby zakwestionowania prawidłowości przyjętego przez organy administracji sposobu rozwiązania problemu zmiany stanu wody na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej poprzez nałożenie na właścicieli działki nr [...] – A.W. i Z.W. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie szczelnego murka betonowego wzdłuż granicy działek o nr ew. [...] i nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w. wówczas obowiązującego i stanowiącego podstawę przyjętego rozstrzygnięcia, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie skarżącej wyrażonej w skardze kasacyjnej wykonanie wskazanego murku nie wpłynie na poprawę jej sytuacji, bowiem jedynym skutecznym rozwiązaniem problemu byłoby przywrócenie stanu poprzedniego. Jednocześnie skarżąca nie wskazuje jednak żadnych podstaw, na których opiera te twierdzenia. Zauważyć należy, że wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna stanowi zasadniczo polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, powtarzając w istocie zarzuty sformułowane w skardze. Fakt, iż Sąd podzielił stanowisko organów, nie uznając za prawidłowe stanowiska skarżącej, nie jest jednak wystarczający do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z wykładni art. 29 ust. 3 p.w., której błędu nie wykazano w żaden sposób w uzasadnieniu podniesionych podstaw kasacyjnych, wynika, że to od uznania organu administracji zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że to organ decyduje, które z możliwych do zastosowania rozwiązań będzie skuteczne i najmniej obciążające dla zobowiązanego. Konstrukcja przepisu art. 29 ust. 3 p.w. pozwala przyjąć ponadto, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Jak wyjaśnił również Sąd I instancji wybrane przez organy rozwiązanie stanowi jedno ze wskazanych przez biegłego, zawartych w opinii sporządzonej na zlecenie organu I instancji. Ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy zmiana ta została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i ustalenie sposobu zapobiegania tym szkodom, przekraczają bowiem wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy organy obydwu instancji, przy ocenie stanu faktycznego oparły się na ustaleniach i wnioskach opinii biegłego, który wskazał trzy alternatywne (równorzędne) sposoby likwidacji jednego ze źródeł stagnowania wody na działce skarżącej w postaci spływania na nią wody z działki sąsiedniej, tj.: polecił wykonać jedno z zaleceń: "1. Przemodelować powierzchnię działki [...] tak aby woda opadowa i roztopowa spływała w kierunku wschodnim (ku centralnej części działki [...]) 2. Wykonać na granicy działek [...] i [...] rów odprowadzający wody opadowe i roztopowe w kierunku południowym tj. do rowu przylegającego do południowych granic działek [...] i [...]. 3. Wykonać na granicy działek [...] i [...] murek oporowy uniemożliwiający spływ wód opadowych o roztopowych z działki [...] na działkę [...]." Zauważyć przy tym należy, że z opinii biegłego nie wynika, aby przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu melioracyjnego było w warunkach niniejszej sprawy wystarczającym rozwiązaniem problemu zmiany stanu wód na gruncie. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skarżącej koncentrujące się na polemice z ustaleniami biegłego, tj. wywodzące brak możliwości osiągnięcia celów zapisanych w art. 29 ust. 3 p.w. przez wybudowanie murku oporowego, niepoparte stosowną kontropinią, nie mogły zostać uznane za zasadne przez organy administracji, a następnie za skuteczne zarówno przez Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Samo niezadowolenie skarżącej z przyjętego przez organy administracji rozwiązania nie może stanowić bowiem uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. odnoszących się do prowadzenia postępowania przed tymi organami, w tym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, oraz art. 104 k.p.a. wskazującego na formę decyzji jako właściwą do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Brak skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji oraz dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 29 ust. 3 p.w. nie pozwala uznać tym samym za zasadny również zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. W warunkach stwierdzonej przez biegłego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na działkę skarżącej słuszne było bowiem nakazanie właścicielowi gruntu sąsiedniego wykonania, wskazanego jako skuteczne przez biegłego, urządzenia zapobiegającego szkodom. Stwierdzenie zmian stosunków wodnych na gruncie spowodowanych m.in. podniesieniem terenu działki sąsiedniej uzasadnia uruchomienie procedury z art. 29 ust. 3 p.w. Kwestią drugorzędną jest w tych okolicznościach kwalifikacja działań podjętych w tym zakresie przez właściciela działki sąsiedniej. W konsekwencji podnoszone przez skarżącą kwestie naruszenia przez niego warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, czy też nielegalnego składowania mas ziemnych, które powinny być uznane za odpady, a także kwestie naruszenia stosunków własnościowych, pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. W sprawie zmiany stanu wody na gruncie przepis art. 26 ust. 1 u.o. formułujący obowiązek posiadacza odpadów niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania nie mógł mieć zatem zastosowania. Organy administracji podejmują określone działania w ramach właściwych procedur i dokonują oceny określonych stanów faktycznych w zakresie własnych kompetencji. Procedura wskazana w art. 29 ust. 3 p.w. jest niezależna od procedur zawartych w innych przepisach prawa. W warunkach niniejszej sprawy organy administracji dokonały oceny okoliczności faktycznych sprawy w kontekście naruszenia stosunków wodnych w wyniku przekształceń gruntu spowodowanych przez właściciela działki sąsiedniej oraz ich skutków i w wyniku stwierdzenia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. wydały stosowną decyzję na tej podstawie. W konsekwencji nie można uznać, że w ramach zarzutów podniesionych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wykazała skutecznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 p.w. oraz art. 26 ust. 1 u.o., ale także art. 104 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł jednocześnie o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem stosownie do art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym z tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).