III OSK 170/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Brzeszcze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1301/17 w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku [...]po upływie kadencji 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Burmistrza Gminy Brzeszcze na rzecz [...]kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) Burmistrz Gminy Brzeszcze w związku z koniecznością wyznaczenia zastępstwa [...]po zakończeniu kadencji dotychczasowego dyrektora [...], powierzył Iwonie Matusik okresowe pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu [...] (§1). W § 2 zarządzono, że okresowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora [...] obejmuje okres wakatu na stanowisku [...] w wyniku zakończenia kadencji i kończy się wraz z powierzeniem stanowiska [...] kandydatowi wyłonionemu w drodze rozstrzygnięcia konkursu lub powołania [...] przez organ prowadzący wskazanemu przez siebie kandydatowi w sytuacji nierozstrzygniętego konkursu. Powyższe zarządzenie [...]zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie przedmiotowego zarządzenia przedwcześnie, w okresie urzędowania [...], de facto w okresie, kiedy Burmistrz Gminy Brzeszcze jako organ prowadzący był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko [...]; powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły osobie nie spełniającej kryteriów wyraźnie wskazanych w tej normie; niewskazanie, iż powierzenie funkcji dyrektora [...]następuje na maksymalny okres 10 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1301/17 po rozpoznaniu skargi [...]stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ponieważ była ona kandydatem w konkursach na [...]. Zaskarżone zarządzenie stanowi konsekwencję unieważnienia tychże konkursów, oddziałując tym samym w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej, która była uprzednio dyrektorem placówki. Przedmiotowa skarga została wniesiona również z zachowaniem ustawowego terminu. Oceniając zaskarżone zarządzenie Sąd I instancji wywiódł, że nie zawiera ono żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia, uniemożliwiając ocenę trafności motywów jego podjęcia. Nadto w ocenie WSA w Krakowie podjęte ono zostało w sposób ewidentnie sprzeczny z brzmieniem art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ponieważ nie zawiera ograniczenia terminu obowiązywania w granicach 10 miesięcy. Użyte w nim sformułowanie, odwołujące się do "okresu wakatu" na stanowisku dyrektora wskazuje w istocie na powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora na czas nieokreślony i jest sprzeczne z wyraźną regulacją ustawową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy Brzeszcze zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie : 1/ prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym wniosku, że przyjęta w zarządzeniu redakcja określająca czas powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora placówki, nie realizuje dyspozycji powołanej normy stanowiąc rozszerzenie ustawowego okresu 10 miesięcy; 2/ przepisów postępowania, tj. - art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 101 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie winny mieć art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga została złożona po terminie wskazanym w art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie popierając w całości rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze w przedmiocie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku [...]po upływie kadencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadzających się do twierdzenia, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym skarga została wniesiona po terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie powołania, czy odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zostało to już przesądzone pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) na tle art. 38 ustawy o systemie oświaty (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48, a oraz wyroki NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10, z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12, z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12, z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 800/16). Zgodnie natomiast z obowiązującym art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zatem z powyższego jednoznacznie wynika, że skarga na zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze mogła zostać wniesiona w każdym czasie, a tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania jest całkowicie bezzasadny. Podobnie zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wywodził, że zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Gminy Brzeszcze koniec okresu pełnienia obowiązków przez powołaną osobę przypada na dzień powierzenia stanowiska [...] (przy założeniu, że rozstrzygnięcie konkursu nastąpi przed upływem 10 miesięcy), a zatem wobec brzmienia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie było potrzeby dookreślania maksymalnego czasu powierzenia pełnienia funkcji. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ww. ustawy do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 (w trybie konkursu) lub ust. 4 (poprzez powierzenie stanowiska ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powyższa regulacja ma charakter wyjątkowy, dlatego też powyższy przepis nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej (tak NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12). Termin określony w art. 36a ust. 5 ww. ustawy ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że ustawodawca nie dopuścił możliwości przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ponad maksymalny okres w nim przewidziany i to bez względu na okoliczności, także wówczas, kiedy stanowisko dyrektora nie zostało w tym okresie obsadzone. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji. Użyte w zarządzeniu Burmistrza Gminy Brzeszcze sformułowanie objęcia wakatu dyrektora do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora w istocie stanowi powierzenie obowiązków na czas bliżej nieokreślony. Takie sformułowanie, nie zawierające ograniczenia terminu obowiązywania jest prawnie niedopuszczalne i powoduje obejście przepisu art. 36a ust. 5 ustawy prawo o oświacie. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).