III SA/Lu 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody L. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Wójta Gminy W. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B.. Do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy W. w dniu 30 czerwca 2017 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B.. Wymienionym zarządzeniem powołano komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Po przeprowadzeniu konkursu przez powołaną komisję konkursową, w którym wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora w osobie A. B., zarządzeniem nr [...] z dnia 14 lipca 2017 r. Wójt Gminy W. zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B., a następnie zarządzeniem nr [...] z dnia 19 lipca 2017 r. powierzył A. B. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B. od dnia 1 września 2017 r. na okres pięciu lat szkolnych, to jest do 31 sierpnia 2022 r. Wojewoda L. jako organ nadzoru pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. wniósł m.in. skargę na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B., domagając się stwierdzenia niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. Organ nadzoru zarzucił Wójtowi Gminy W. istotne naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdyż przy wyborze składu komisji konkursowej organ ten jako swoich przedstawicieli powołał K. Z. i M. G., będących jednocześnie radnymi Rady Gminy W.. Zwrócił przy tym uwagę, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wyznaczyć członka organu stanowiącego gminy do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W związku z wadliwym składem komisji konkurs powinien podlegać unieważnieniu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373), a z uwagi na upływ czasu wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżanego zarządzenia. W konsekwencji takiego stanu rzeczy nie zachodziły również przesłanki do zatwierdzenia konkursu oraz do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. uznał skargę, wniósł bowiem o jej uwzględnienie i stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że wniesiona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy stosowny wniosek został złożony zarówno przez skarżącego w skardze (k. 3-7 akt sądowych), jak i przez organ administracji w odpowiedzi na skargę (k. 23-24 akt sądowych), co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zarządzeniami z dnia 3 i 8 lutego 2021 r. (k. 36 i 38 akt sądowych). Tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym nie miał wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie nr [...] Wójta Gminy W. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B.. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Trzeba zwrócić w tym miejscu uwagę, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. – dalej jako "u.s.g.") przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są – co do zasady – nieważne. Analiza całości tego przepisu, a w szczególności treść jego ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Dodatkowo, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). Natomiast według art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.) W świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wójt Gminy W. nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu Wojewodzie L. jako organowi nadzoru wydanego zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie nie jest też aktem prawa miejscowego. Zatem w związku z upływem jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia wydanego w dniu 30 czerwca 2017 r., stwierdzenie nieważności tego aktu zostało wyłączone. W takiej zaś sytuacji zaistniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, stosownie do art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w związku z art. 94 § 2 u.s.g. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 36a ust. 2, ust. 6 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm. – dalej także jako "ustawa" lub "u.s.o."; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1327, z późn. zm.). Przepisy wskazanej ustawy miały w sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia. Według art. 36a ust. 1 u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36a ust. 13 ustawy). Stosownie zaś do art. 36a ust. 6 u.s.o., w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7. Łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3 (art. 36a ust. 7 u.s.o.). Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o., ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Według zaś art. 5c pkt 2 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zasady przeprowadzania konkursu określone zostały w wydanym na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Organ ten wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia). Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia). Następnie po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Według zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Przepis § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia obejmuje wszelkie inne okoliczności niż wymienione w punktach 1-3, które mogły mieć wpływ na ważność konkursu i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty oraz w powołanym rozporządzeniu wykonawczym. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szeroko – zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną już komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do powołania – wyboru członków komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs. Z tego powodu podstawę unieważnienia konkursu stanowią także uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/10 oraz z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11). Organ nadzoru zasadnie zarzucił istotną sprzeczność zaskarżonego zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. B. z przepisem art. 36a ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przytoczoną już wyżej treścią tego przepisu, organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową i wyznacza do jej składu swoich trzech przedstawicieli. Trafnie podniesiono w skardze, że przedstawicielem Wójta Gminy W. w komisji konkursowej nie mogły być osoby będące radnymi Rady Gminy W., skoro organem prowadzącym w odniesieniu do Szkoły Podstawowej w W. B. jest jednostka samorządu terytorialnego – Gmina W.. Ustawodawca jasno sprecyzował zadania i kompetencje organu prowadzącego. Określił bowiem w art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 5 ust. 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 7a ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 7c ust. 1 pkt 4, art. 7d, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 i 10 oraz art. 62 ust. 1, 1d, 1e i 5 – wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Natomiast zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 5 ust. 7, art. 14 ust. 5g, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 – wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Określony w ten sposób ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) prowadzi do wniosku, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły – art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej – art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Treść art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i ust. 6, należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. Podkreślić należy, że delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom, czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 606/18). Pogląd prawny, zgodnie z którym w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny, jest ugruntowany w judykaturze sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 313/19) wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać piastuna tegoż organu w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego, to jest rady gminy. W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. 2020 r. poz. 910). W świetle zaś art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe (mającego zresztą analogiczne brzmienie jak przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który obwiązywał w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 366/19). Z powyższych względów nie było zatem dopuszczalne, aby wójt gminy powołał jako swego przedstawiciela w składzie komisji konkursowej członka rady gminy, który wszak jako członek organu stanowiącego nie spełniałby wymogu bycia należycie umocowanym przedstawicielem organu wykonawczego gminy, a jednocześnie w istocie stanowiłby w komisji reprezentację organu, którego udział w komisji nie jest przez prawo dopuszczalny. W przepisie art. 268a k.p.a. zostało uregulowane tzw. "przedstawicielstwo administracyjne", które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Przepis art. 268a k.p.a. jest uznawany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19). W konsekwencji stwierdzić należało, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy wydane w dniu 30 czerwca 2017 r. zarządzenie, którym Wójt Gminy W. powołał radnych Rady Gminy W. do komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, pozostawało w sprzeczności z art. 36a ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. – obowiązany był stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.