III OSK 17/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 360/22 w sprawie ze skargi J.C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 6476/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 360/22, po rozpoznaniu skargi J.C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 15 grudnia 2021 r., nr 6476/2021, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz zasądził na rzecz J.C. od Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.C. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 8 grudnia 2020 r. wystąpiła do Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy [...] o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy – zawarcie umowy najmu lokalu. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Najemcą lokalu jest ojciec skarżącej K.C. - na podstawie aneksu z dnia 13 lutego 2001 r. do umowy najmu z dnia 10 czerwca 1985 r. Lokal składa się z 3 izb o powierzchni całkowitej 45,78 m.kw., w tym powierzchni mieszkalnej - 29,20 m.kw. i zamieszkuje w nim 5 osób, tj. skarżąca z trojgiem małoletnich dziećmi oraz jej ojciec. Na koncie lokalu nie ma zadłużenia. Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr LXX/21S2/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 oraz z 2019 r. poz. 13139), § 32 ust. 8 w związku z § 32 ust. 1 pkt 3, § 34 ust. 1 i ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 oraz z 2020 r. poz. 5791; dalej: "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali") w związku z § 3 ust. 1 uchwały Nr XLIX/1531/2021 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 czerwca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz uchwałę w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021-2025, w tym Programu Mieszkaniowego m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5586) - uchwałą z dnia 15 grudnia 2021 r., nr 6476/2021, nie zakwalifikował skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wniosek został negatywnie rozstrzygnięty z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w § 32 ust. 8 w związku z § 32 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, tj. brak zgody właściciela lokalu (m. st. Warszawy) na zamieszkiwanie wnioskodawczyni wraz z dziećmi w zajmowanym lokalu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżąca pismem z dnia 2 lutego 2022 r. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 17 października 2022 r. w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził jej nieważność. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przedmiotowej sprawie o odmowie przyznania pomocy mieszkaniowej zdecydowało - co wynika z treści zaskarżonej uchwały - zamieszkiwanie skarżącej wraz z rodziną w spornym lokalu nr [...] bez zgody jego właściciela, czyli m. st. Warszawy, przy czym organ stwierdził, że brak zgody właściciela wynika z uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 21 października 2020 r. nr 3873/2020, który nie wyraził zgody dla skarżącej i jej małoletnich dzieci na bezpłatne używanie części lokalu. Organ swojego stanowiska w tym zakresie nie rozwinął. Gdyby uznać, że taka argumentacja zawarta w skarżonej uchwale jest wystarczająca, to w istocie stanowiłaby ona obejście zapisów uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z § 32 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wynika nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, co pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie, czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową, zostały określone w § 5, a warunki w § 7 ww. uchwały, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182 i 1309). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ nie poddał wnikliwej analizie wniosku skarżącej pod kątem kryteriów i warunków przyznania jej pomocy mieszkaniowej. Organ ma oczywiście prawo badać okoliczność zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, co w sposób jednoznaczny wynika z treści § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały, ale winien to czynić w ramach wnikliwej analizy wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a nie czynić z tej okoliczności przesłankę wykluczającą możliwość uzyskania pomocy mieszkaniowej ze strony gminy. Sąd zwrócił również uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć gwarancji konstytucyjnych RP, wskazujących, iż rodzina, macierzyństwo pozostają pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak, jako organ władzy publicznej, nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji "błędnej jego wykładni oraz że nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji, tj.": a. § 32 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na przyjęciu, że "szczegółowa analiza" wniosku o pomoc mieszkaniową zawiera w sobie nakaz podejmowania przez zarząd dzielnicy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na takich samych zasadach oraz czynności takich samych i w taki sam sposób, jak ma to obowiązek czynić organ w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym; organ w postępowaniu administracyjnym ma inną pozycję, inną rolę, inne narzędzia niż zarząd dzielnicy w postępowaniu o udzielenie pomocy mieszkaniowej; postępowanie o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a.; choć oczywistym jest, że zarząd dzielnicy musi stosować standardy i zasady ustanowione w Konstytucji RP oraz w k.p.a., to nie może wprost stosować k.p.a., więc nie ma żadnych podstaw prawnych, a przez to narządzi do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach o udzielnie pomocy mieszkaniowej, w tym postępowania dowodowego, nie można więc wymagać od zarządu dzielnicy, aby działał jako organ w postępowaniu administracyjny, bo byłoby to działanie bez umocowania; nie wiadomo dlaczego Sąd zacytował definicję pojęcia wnikliwa analiza, chociaż uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z § 32 ust. 1 mówi inaczej, bo mówi o analizie szczegółowej i wylicza, jakie szczegółowe zagadnienia analiza ma uwzględniać; b) § 32 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez "błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na uznaniu, że zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela nie może być przesłanką odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, tak samo jak przesłanką odmowy nie może być fakt zamieszkiwania w lokalu bez zgody właściciela; przepis może być przesłanką odmowy w sytuacji, gdy wnioskodawca mieszka za zgodą właściciela, a więc ma gdzie mieszkać ten i ma tytuł do zajmowanego lokalu, może być również przesłanką odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej takiemu wnioskodawcy, który samowolnie zajął lokal komunalny, albo bez zgody właściciela wprowadził się do lokalu, przez co uzyskuje warunki mieszkaniowe kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; wszystko zależy od okoliczności sprawy, ale przepisu tego nie dyskwalifikować, jako przesłankę odmowy udzielania pomocy mieszkaniowej"; c) § 26 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu faktu, że skoro skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w zdaniu drugim (skarżąca nie jest małżonkiem najemcy, nie jest też osobą, wobec której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym) to zamieszkiwanie przez nią w lokalu Miasta wymaga uprzedniej, pisemnej zgody przedstawiciela Miasta; gdyby Sąd zastosował ten przepis, mógłby z łatwością dostrzec, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i zasługuje na oddalenie; d) art. 6 i 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na literalnym zastosowaniu tych przepisów do oceny legalności uchwały nr 6476/2021 Zarządu Dzielnicy [...] z 15 grudnia 2021 r., z pominięciem, że czynności podejmowane przy rozpoznaniu wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie są tożsame z czynnościami organu w postępowaniu administracyjnym oraz z pominięciem faktu, że dla realizacji zasad ogólnych ustalonych w k.p.a. ustawodawca wyposażył organ w szereg uprawnień wymienionych w k.p.a.; ustawodawca nie wyposażył zarządu dzielnicy w żadne narzędzia umożliwiające realizację wprost i bezpośrednio, zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad opisanych w art. 6 i 7 k.p.a.; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o kryteria właściwe dla postępowania administracyjnego, a nie dla czynności podejmowanych w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej na podstawie prawa miejscowego, tj. uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, które to przepisy powinny być stosowane z poszanowaniem zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP; b) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 32 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: i. niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na uwzględnienie skargi skarżącej, pomimo iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach prawa, nie tylko prawa materialnego, ale również z uwzględnieniem standardów wynikających z zasad ogólnych ustanowionych w k.p.a., w tym w zakresie nakładającym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron; Skutkiem tego uchybienia było przyjęcie przez WSA w Warszawie za własne poglądów skarżącej w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu treści uchwały nr 6476/2021 Zarządu Dzielnicy z 15 grudnia 2021 r., która nie uwzględnia wniosku o pomoc mieszkaniową z przyczyn dokładnie wskazanych w jej uzasadnieniu oraz z uwzględnieniem faktu, że skarżąca zaakceptowała wcześniejszą odmowę wyrażenia zgody na jej zamieszkiwanie w spornym lokalu, skoro odmowy tej nie zakwestionowała; ii. dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny prawnej i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, podczas gdy organ nie będzie mógł zrealizować obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku i nie będzie mógł zastosować wskazań co do dalszego postępowania, już z tego tylko powodu, że skoro Sąd nakazuje, aby organ w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalił, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji do zawarcia umowy lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, to powinien precyzyjnie wyjaśnić, na czym konkretnie mają polegać nakazane ustalenia. Nie można się również zgodzić z faktem, że Sąd wyraził już przekonanie o zasadności wniosku oraz o oczywistości, że wniosek będzie uwzględniony; iii. "sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem art. 141 p.p.s.a.; zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Sąd zarzucił organowi, że ten nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych la nie wyjaśnił nawet, który materiał uważa za istotny oraz jakich ustaleń faktycznych miał jeszcze nie uczynić". Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Gdyby zaś NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i znalazł podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi oraz jej odrzucenie względnie oddalenie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Najdalej idący jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał wyraźnie, że ocenie winny podlegać okoliczności faktyczne, na które wskazuje § 5 i § 7 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, które nie zostały poddane analizie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 6476/2021. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, "który materiał uważa za istotny" i jakich ustaleń faktycznych organ "miał jeszcze nie uczynić". Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania zostały sformułowane jasno i nie ma przeszkód, by organ je zrealizował. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika natomiast, by "Sąd wyraził już przekonanie o zasadności wniosku oraz o oczywistości, że wniosek będzie uwzględniony". Sąd pierwszej instancji wskazał na niedostatki uzasadnienia uchwały, będące konsekwencją niedostatków w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie przesądzając wyniku sprawy, ani treści jej rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pomimo powołania w nich szeregu przepisów Konstytucji RP, k.p.a., p.p.s.a., ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (pkt 2 a i b skargi kasacyjnej) sprowadzają się w istocie do kwestii zakresu postępowania wyjaśniającego oraz zachowania w nim standardów wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest to, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...], wydającego sporną uchwałę z dnia 15 grudnia 2021 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać trzeba, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Zgodnie z § 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Do powyższych kryteriów organ nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z 23 grudnia 2021 r., ograniczając się do zacytowania treści § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz wskazania, że wnioskodawczyni wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu, którego najemcą jest jej ojciec, natomiast uchwałą Nr 3873/2020 z dnia 21 października 2020 Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgodny na bezpłatne używanie przez wnioskodawczynię części ww. lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sadu pierwszej instancji, iż tak ograniczony zakres rozpoznania sprawy nie pozwala na przyjęcie, że została zrealizowana zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jak już bowiem była mowa wyżej, ustaleniu powinny podlegać okoliczności stanowiące kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową, określone w § 5 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz warunki określone w § 7 uchwały, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Jakiegokolwiek odniesienia się do powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło. Nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ ma prawo badać okoliczność zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, ale powinien to czynić w ramach szczegółowej analizy wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Z treści § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wynika, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2. dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4. posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt. 1; 5. rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6. warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Cytowana uchwała nie określa okoliczności wskazanej w § 32 ust. 1 pkt 3 jako bezwzględnej przesłanki negatywnej udzielenia pomocy mieszkaniowej. Okoliczność powyższa musi być rozważona po dokonaniu oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów oraz warunków udzielenia pomocy mieszkaniowej, czego w ramach niniejszej sprawy organ nie dokonał. Trzeba również podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii, czy w tym konkretnym przypadku okoliczność wskazana w § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali może stanowić przesłankę odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być uznane za zasadne również z tej przyczyny, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to z kolei oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Dokonywanie w tych warunkach oceny zastosowania przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.