III OSK 1073/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1143/24 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 5 marca 2024 r. nr 12430/2024 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1143/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 5 marca 2024 r., nr 12430/2024 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. K. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. wystąpiła do Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy Wola o zamianę dotychczas zajmowanego lokalu 1 pokojowego na lokal większy. Uzasadniając swój wniosek skarżąca wskazała, że jest matką samotnie wychowującą 12 letniego niepełnosprawnego syna O. K.. Chłopiec ze względu na zaburzenia rozwojowe wywołane autyzmem wymaga oddzielnego pokoju. Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy (dalej: "organ") na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. c, § 7 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z poźn. zm.; dalej: "uchwała w sprawie zasad wynajmu lokali"), uchwałą z dnia 5 marca 2024 r., nr 12430/2024, negatywnie zaopiniował wniosek skarżącej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżąca wraz synem zamieszkuje lokal 1 pokojowy o powierzchni 27,49 m2 (20,02 m2 powierzchni mieszkalnej). Tymczasem metraż dla gospodarstwa dwuosobowego nie może przekroczyć 14 m2 na osobę. Ponadto syn skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności, z którego nie wynika, iż wymaga on zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., na podstawie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził jej nieważność. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji na wstępie zaznaczył, że uchwała objęta przedmiotową skargą należy do kognicji sądów administracyjnych, dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa, prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na poprawność powyższej konkluzji nie rzutuje forma ostatecznie udzielanej pomocy mieszkaniowej. Samo zawarcie cywilno-prawnej umowy najmu jest bowiem czynnością wtórną w stosunku do uchwały wyrażającej stanowisko co do samej zasadności udzielenia takiej pomocy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zaś właśnie owa uchwała, rozstrzygająca samą zasadność przyznania pomocy mieszkaniowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powołanych wyżej przepisów jawiła się więc jako dopuszczalna, a także jako merytorycznie uzasadniona. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy Sąd uznał, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ ustalił i następnie ocenił stan faktyczny przez pryzmat przesłanek opisanych w § 7 ust. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali. Powyższy przepis określa odstępstwa od warunków opisanych w § 7 ust.1 w/w uchwały (tj. od kryterium dochodowego i metrażowego). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przy rozpoznawaniu spraw, w trakcie którego organ odnosi się do kryteriów opisanych w § 7 ust. 1 omawianej regulacji, jego bezwzględnym obowiązkiem było dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach przedmiotowych zakreślonych przepisami uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat powyższej normy prawnej. Efekt powyższych działań powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Tylko bowiem znając motywy, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, strona postępowania, a następnie sąd administracyjny rozpoznający ewentualną skargę, będą w stanie dokonać oceny poprawności samej uchwały. Tak więc tylko uzasadnienie uchwały zawierające zarówno ustalenia faktyczne, jak też ocenę faktów w granicach § 7 ust.1 i 4 omawianej regulacji prawnej, będzie mogło być uznane za poprawne i poddające się weryfikacji sądowej. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organ nie podołał ciążącym na nim obowiązkom. Pomimo tego, iż już we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżąca uwypukliła niedogodności związane z brakiem posiadania lokalu składającego się z dwóch pokoi i wpływem powyższego na rozwój swojego niepełnosprawnego dziecka, organ w zasadzie zignorował ową kwestię. W uzasadnieniu uchwały organ przytoczył jedynie fakt braku przedłożenia przez stronę zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego konieczność zamieszkiwania przez syna skarżącej w oddzielnym pokoju, nie odniósł się natomiast ani do argumentów skarżącej, ani do kwestii istnienia związku pomiędzy faktem zamieszkiwania w jednopokojowym mieszkaniu, a zdiagnozowaną chorobą jej syna i wpływem warunków mieszkaniowych na stan zdrowia dziecka. Sąd podkreślił, że twórca § 7 ust. 4 powyższego aktu prawnego nie zawęził granic dowodzenia istnienia wyjątkowo trudnej sytuacji mieszkaniowej do materii zaświadczeń czy orzeczeń lekarskich. Wręcz przeciwnie, sposób sformułowania omawianej regulacji świadczy o tym, że intencją prawodawcy było umożliwienie jak najszerszego badania istnienia owych kwalifikowanych warunków mieszkaniowych. Twórca powyższej normy nawiązał przecież wprost do problematyki zgodności z ujętymi w art. 5 Kodeksu cywilnego zasadami współżycia społecznego. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że brak zbadania przez organ omawianej problematyki sprawia, że skarżone rozstrzygnięcie jawi się jako przedwczesne, co skutkuje uznaniem, iż zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisu § 7 ust.1 i 4 oraz § 32 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobligowany do wyczerpującego ustalenia i szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, przez pryzmat przesłanek z przepisu § 7 ust. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz do poprawnego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez niezasadne stwierdzenie, że sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy zamiana lokali stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wobec powyższego zarzutu organ na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniósł o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenie skargi. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zrzekła się rozprawy. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. W dniu 28 lipca 2025 r. skarżąca złożyła do NSA pismo, w którym przyłączyła się do stanowiska swojego pełnomocnika o oddalenie skargi kasacyjnej. Do pisma dołączyła aktualną opinię ze szkoły syna, zaświadczenie psychiatryczne syna oraz protokół z oględzin mieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej został podniesiony jeden zarzut, oparty na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy – to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oparty na twierdzeniu, że "zamiana lokali stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym i nie podlega kognicji sądów administracyjnych". Przystępując do oceny powyższego zarzutu należy skonstatować przede wszystkim, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała nr 12430/2024 Zarządu Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy z 5 marca 2024 r. w sprawie pomocy mieszkaniowej. Merytoryczna treść uchwały zawiera się w jej § 1, który brzmi: "Pani M. K. nie zostaje zakwalifikowana do udzielenia pomocy mieszkaniowej". Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy oraz § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. c, § 7 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę zajmowanego lokalu na większy. Zgodnie z § 35 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy w drodze indywidualnej uchwały. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 powyższej uchwały zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy mogą być dokonywane na lokal o większej powierzchni, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych. Pozostałe regulacje powyższej uchwały powołane w zaskarżonej uchwale Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy nr 12430/2024 z 5 marca 2024 r. dotyczą wprost kwestii udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. O akcie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt ten podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ i czy sprawa, w której akt został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że akt lub czynność, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy zatem uznać, że zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są akty organów rozstrzygające, że wnioskodawca nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach gminy. Zaskarżona uchwała stanowi zatem akt mający charakter administracyjnoprawny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r., I OSK 2523/16, wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., I OSK 1228/16, postanowienie NSA z 18 września 2025 r., III OSK 441/25). Uchwała ta bowiem stwierdza, że skarżąca nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy. A zatem uchwała ta rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Tak zresztą uchwała została zatytułowana, co jest dodatkowym argumentem wspierającym powyższe stanowisko. Z powyższych rozważań wynika zatem, że zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Brak jest bowiem podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wniosek o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu nieopłaconych kosztów udzielonej pomocy prawnej nie został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.