III OSK 1692/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2421/22 w sprawie ze sprzeciwu P. w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 26 października 2022 r., nr SKO/4113/76/2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt IV SA/Wa 2421/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. w O. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") od kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ww. decyzją z [...] października 2022 r. SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2022 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na obszarze miasta O., zlokalizowanej przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...], ob. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Warszawie podzielił ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji nie wynika, by Burmistrz w ogóle dokonywał oceny raportu pod kątem poprawności formalnej, poprzestając na ocenie, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie z udziałem społeczeństwa miało negatywny wynik. Kolegium zauważyło jednak, że na terenie, na który swoim zasięgiem oddziałuje planowana inwestycja nie znajdują się żadne zabytki chronione na podstawie obowiązujących przepisów prawnych. Zgodnie z § 33 ust. 3 pkt 2 mpzp, dla obiektów znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej SOK 1 ustala się obowiązek zachowania i rewaloryzacji zabytkowych założeń, w których winny dominować działania o charakterze konserwatorskim i rewaloryzacyjnym zmierzające do utrwalenia historycznie ukształtowanych walorów miasta. Dla strefy SOK 1 w mpzp nie ustalono jednak żadnych konkretnych zakazów dotyczących ewentualnych inwestycji, a jedynie dla obiektów w niej położonych obowiązek zachowania i rewaloryzacji zabytkowych założeń, w których winny dominować działania o charakterze konserwatorskim i rewaloryzacyjnym zmierzające do utrwalenia historycznie ukształtowanych walorów miasta. Kolegium podkreśliło, że wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Tym samym, także skala protestów nie może być warunkiem przesądzającym o ustaleniu bądź nieustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Kolegium wskazało, że organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził oceny przedłożonego do sprawy raportu ooś. W ocenie SKO, raport nie zawiera odpowiednio przedstawionego wariantowania realizacji inwestycji, bowiem przede wszystkim brak jest wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wątpliwości także budzi przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny. Wariant ten jest niewystarczający dla uznania, że stanowi on rzeczywistą alternatywę dla wariantu wybranego przez inwestora. Brak w raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego musi być w ocenie Kolegium uznany za wadę pozbawiającą raportu przydatności dla postępowania. Oparcie postępowania na wadliwym raporcie jest uchybieniem, które ma mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zdaniem organu odwoławczego nie zawiera w istocie wariantu alternatywnego. Zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego sprowadza się faktycznie do zmiany sposobu ogrzewania budynku oraz wody z wyłączeniem na noc stanowisk odkurzacz-kompresor nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ooś. Pismem z 5 kwietnia 2023 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2421/22 wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalną pełnomocniczkę. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2, zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji w całości pomimo, że sprzeciw wniesiony przez skarżącą był w pełni zasadny i zasługiwał na uwzględnienie, co winno skutkować uchyleniem decyzji w całości. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie strony Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie skarżąca zarzuciła sporządzenie przez organ wytycznych w decyzji kasatoryjnej, co do wykładni prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionego sprzeciwu. Przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie dostrzegł Sąd I instancji. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14). Podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu. Niemniej jednak wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie, podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Kolegium, co do nieodpowiadania prawu decyzji organu I instancji. Burmistrz nie przeprowadził należytej oceny raportu oddziaływania na środowisko, a przez to nieprawidłowo ocenił jego przydatność do rozpoznania sprawy. Brak w raporcie odpowiedniego wariantowania przedsięwzięcia musi być uznany za wadę pozbawiającą raportu mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny również dostrzega, że zaprezentowana przez organ I instancji ocena co do niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oparta została w zasadzie na ogólnej ocenie, że inwestycja ma być zlokalizowana na utworzonych przez Radę Miasta O. w miejscowym planie strefach ochronnych oraz że oddziaływania powodowane przez planowaną inwestycję (hałas, drgania i pylenie pochodzące z działalności stacji) będą uciążliwe dla mieszkańców. Następstwem tej nieprawidłowej oceny było zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia należytej oceny raportu oddziaływania na środowisko. Przypomnieć należy, że przedmiot postępowania wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną. Oznacza to, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. Wskazana norma materialnoprawna wyznaczała więc ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń faktycznych. Ocena zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która stanowiła podstawę odmowy wydania decyzji środowiskowej przez organ I instancji, determinuje w niniejszej sprawie zakres postępowania wymagającego przeprowadzenia. Tym samym była w pełni uprawniona. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.