III OSK 1689/21

Dnia 12 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/18 w sprawie ze skargi E.H. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.H. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że E.H. wnioskiem z dnia 24 maja 2018 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wniosku podała, że otrzymała propozycję zatrudnienia, którą przyjęła, jednak powinna otrzymać propozycję służby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że przedstawiona jej propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna, którą organ winien wydać po przyjęciu przez nią propozycji zatrudnienia. Zdaniem skarżącej, powinna to być decyzja o zwolnieniu jej ze służby. Końcowo oświadczyła, że jej intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a chęć poddania takiej decyzji organu prawnej kontroli, bowiem zwolnienie to kwestionuje w całości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia 26 lipca 2018 r., na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia E.H. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że ustawodawca nie wyposażył organu w uprawnienie i jednocześnie obowiązek do wydania określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego – w przypadku przyjęcia złożonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji zatrudnienia. Przeciwnie, skutek przyjęcia propozycji, w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, nastąpił z mocy prawa. Wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), złożył E.H. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła w dniu 18 maja 2017 r. W związku z powyższym, stosunek służbowy wnioskodawczyni przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS). Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki statuujące odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Na skutek wniesienia przez E.H. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawał Szef Krajowej Administracji Skarbowej, który postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał w całości argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania E.H. w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie objętym żądaniem organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że wnioskodawczyni otrzymała, a następnie przyjęła propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia E.H. ze służby z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do rozwiązania z nią stosunku służbowego. Organ odwoławczy przedstawił także analizę przepisów P.w.KAS określających nowe warunki zatrudnienia oraz wskazał, że propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 tej ustawy, nie stanowi decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 276/18). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w [...]), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, że decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym, jak skarżąca, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych), w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Szef Krajowej Administracji Skarbowej podtrzymuje odmowę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej czynności prawnej oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podała, że w okresie służby w statusie funkcjonariusza, pozostawała w stosunku administracyjnoprawnym i pozbawienie jej tego statusu należy uznawać za zwolnienie ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do zwolnienia jej ze służby wbrew przepisom art. 165 ust. 7 P.w.KAS, albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym. Skarżąca stwierdziła, że stanowiło to naruszenie jej praw, co ma zamiar wykazać w procesie sądowym. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową – z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że z przepisów P.w.KAS nie można wywieść podstawy prawnej dla istnienia po stronie organu obowiązku przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w nim terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca uznaniu organu pozostawił rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 P.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny swoim w orzecznictwie przyjmuje, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje również jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie Przepisów wprowadzających propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne są uzależnione od woli adresata propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi element szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18). W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza przepisów P.w.KAS wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby, ani zatrudnienia. W takim przypadku organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych przypadkach można bowiem wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z art. 170 ust. 1 P.w.KAS wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 170 ust. 3 P.w.KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wprawdzie przepis ten wprost nie stanowi o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 165 ust. 3 P.w.KAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro z mocy art. 170 ust. 3 P.w.KAS wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Przepis art. 170 ust. 3 P.w.KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. przypadku funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. W świetle tego przepisu, w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. W aktach prawnych określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania – zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych w ustawie. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w P.w.KAS (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, w szczególności z art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS otrzymuje świadectwo służby. Analiza przepisów P.w.KAS wskazuje, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 P.w.KAS, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te stanowią jednak wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. W projekcie uzasadnienia do ustawy wskazano, że konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji – Krajowej Administracji Skarbowej – jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. P.w.KAS zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 P.w.KAS. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w P.w.KAS, jakimi są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby, a co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i – z mocy art. 170 ust. 3 P.w.KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby – należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy P.w.KAS ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył E.H. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przyjęta oświadczeniem z dnia 18 maja 2017 r. Tym samym stosunek służby skarżącej w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów P.w.KAS w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. są zatem nietrafne. Zakwestionowanie stanowiska skarżącej co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu przez zamknięcie skarżącej drogi sądowej (art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP), gdyż sprawa została przez Sąd zbadana. Przyjmując przedstawioną powyżej wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 P.w.KAS, Sąd kierował się zasadą praworządności, tj. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.H., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 P.p.s.a oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie, naruszającego art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. oraz wadliwego niezastosowania art. 104 § 1 K.p.a., a przejawiającego się w uznaniu, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć, podczas gdy istniały podstawy do wydania decyzji w sprawie, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 170 ust. 3 P.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez ich nieprawidłową wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza KAS propozycji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów winna doprowadzić do wniosku, że taka podstawa prawna z tych przepisów wynika. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto oświadczyła, że wnosi o wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Powołując fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 170/18 stwierdziła, że w niniejszej sprawie nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., podczas gdy winien znaleźć zastosowanie art. 104 § 1 K.p.a. i sprawa powinna zakończyć się decyzją merytoryczną. Tych uchybień nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji i z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a zamiast skargę uwzględnić, w sposób bezzasadny ją oddalił. W przedmiotowej sprawie obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wynika z art. 170 ust. 3 P.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 104 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył E.H. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przez nią przyjęta na mocy oświadczenia z dnia 18 maja 2017 r., to tym samym stosunek służby skarżącej w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów P.w.KAS w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej prawidłowo w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby – z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie administracyjnym (art. 104 § 1 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą że w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku E.H. z dnia 24 maja 2018 r. o wydanie decyzji w sprawie jej zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 P.w.KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 P.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w. K.A.S.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 P.w.KAS). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżąca. E.H. – na mocy w oświadczenia z dnia 18 maja 2017 r. – przyjęła złożoną jej w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącej został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 K.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji o zwolnieniu E.H. ze służby – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie, a zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Czyni to zarzut naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego niezasadnym. Ponadto wskazać należy, iż zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i nie był w tej sprawie – dotyczącej skargi na postanowienie organu – przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż w sytuacji określonej wskazanymi przepisami P.w.KAS organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania i w sposób wystarczający swoje stanowisko uzasadnił. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.