III OSK 8/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 833/17 w sprawie ze skargi M.F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 833/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia: uchylił zaskarżony akt oraz uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej jako DIAS), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako "p.w.KAS") złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej [...]. Skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji zatrudnienia. Następnie od otrzymanej propozycji zatrudnienia złożyła odwołanie oraz wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie jej propozycji służby. W takich okolicznościach sprawy złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi nieważność i bezprawność złożonej propozycji zatrudnienia oraz naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 p.w.KAS oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa o KAS"), poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożona skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co pozwala na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej propozycji. W ocenie Sądu, w sprawie nie miały także zastosowania przepisy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Następnie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wskazał, że zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Odnosząc się natomiast do powodów uchylenia zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji zauważył, że w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie pisemna propozycja złożona skarżącej nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje w stosunek służbowy funkcjonariusza. Z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej – jako adresatowi propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może tu być wystarczającym odwołanie się (niewyrażone zresztą w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa KAS dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS i przebieg dotychczasowego zatrudnienia. Sąd administracyjny, dokonując kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kieruje się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ wyjaśni, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dlaczego złożył albo nie złożył skarżącej propozycji służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 146 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji RP poprzez: ✓ rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia; ✓ dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art 165 ust. 7 p.w.KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona stronie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych; ✓ bezzasadne przyjęcie, że DIAS dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji RP oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej stronie propozycji warunków zatrudnienia. Naruszenie przez Sąd ww. przepisów P.p.s.a. w związku z ww. przepisami p.w.KAS oraz przepisami Konstytucji RP miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd pierwszej instancji nie przyjął błędnie, że propozycja warunków zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej i że przysługuje wobec niej prawo wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego - to mógł wydać postanowienie o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie, która związana jest ze sferą podległości służbowej między Izbą Administracji Skarbowej [...] a stroną i która to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 165 ust.7 p.w.KAS w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez: ✓ błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona stronie propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia; III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., DIAS może ponownie przedłożyć stronie propozycję pracy lub służby. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który uznał, że pismo DIAS zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zatem należy ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej skarżącej przez DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył również możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznaje, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona bowiem dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.