III OSK 1685/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2058/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr KOA/3039/Oś/23 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia 12 maja 2022 r. znak: G.6220.16.2020.JJ, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2058/23, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w Fundację na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr KOA/3039/Oś/23 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r. (znak: G.6220.16.2020.JJ), wydanym na wniosek Fundacji [...], Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania produktów spożywczych pochodzenia roślinnego i zwierzęcego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w M. podnosząc, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Po rozpoznaniu zażalenia na w/w postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt KOA/2499/OŚ/22 utrzymało je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2386/22, uchylił ostatnio wymienione postanowienie wskazując, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do już toczącego się, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dotyczy to także wznowienia postępowania. W ocenie Sądu organy powinny zbadać tę kwestię ponownie rozpatrując sprawę. Organ winien ponownie ocenić skuteczność żądania zgłoszonego przez Fundację w zakresie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], prowadząc ponownie postępowanie zgodnie ze wskazaniami Sądu, zbadał powyższe kwestie, uznał że Fundacja nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 kpa i postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 roku utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza [...]z dnia 12 maja 2022 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w treści aktu notarialnego z dnia 28 maja 2010r. (Rep. A [...]/2010) o ustanowieniu Fundacji, nie dopatrzył się istnienia celów, które potwierdziłyby spełnienie przesłanek do przyznania Fundacji statusu podmiotu na prawach strony i wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej konkretnej, zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. We wniosku nie wykazano także istnienia interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że celem, którym kieruje się wnioskodawca żądając takiego wznowienia, jest zapewnienie, aby przedmiotowe "przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową". Fundacja [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 15 w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie w oparciu o badanie przesłanek złożenia przez skarżącego, jako organizację społeczną, wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu, podczas, gdy okoliczność istnienia interesu społecznego nie była przedmiotem oceny Burmistrza [...], przez co nie została zachowana tożsamość sprawy; 2. art. 31 §§ 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo spełnienia przez skarżącego warunków określonych w tych przepisach; 3. art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez pominięcie okoliczności opisanych w zażaleniu skarżącego z 24-05-2022 roku wykazujących zgodność celów statutowych Fundacji z przedmiotem sprawy oraz wskazujących na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wznowieniem postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 roku w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] z 12 maja 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził między innymi, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez zainteresowaną stronę, nie wszczyna automatycznie tego postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna dopiero pierwszy etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej. WSA w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wyroku z dnia 5 października 2023 r. III OSK 2790/21, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno wystąpią po realizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać określone środowiskowe uwarunkowania, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku z dnia 14 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania produktów spożywczych pochodzenia roślinnego i zwierzęcego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w M., na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] M., zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 r., Fundacja jako cele statutowe mające uzasadnić zainicjowanie przez nią postępowania wskazała: – inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań w zakresie ochrony zdrowia, a szczególnie w zakresie promowania trzeźwości, odpowiedzialności w zakresie spożywania alkoholu oraz prowadzenie działań informacyjnych w zakresie skutków spożywani alkoholu, – podejmowanie działań na rzecz przeciwdziałania patologiom społecznym wynikającym ze spożywania alkoholu, – inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań w zakresie ochrony zdrowia, a szczególnie w zakresie promowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i sposobów jego poprawy, – inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ochrony i promocji zdrowia, a szczególnie w zakresie promowania zdrowego stylu życia i odżywanie się, – inicjowanie, przeprowadzanie a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych, w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą, – jak również to, że jest organizacją ekologiczną. W ocenie Sądu I instancji przedstawione przez skarżącą argumenty były niewystarczające. Organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczności faktycznych przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powoływanych przez organizację społeczna lub znanych z urzędu. Ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej. Taką wykładnię i ocenę a contrario potwierdza treść przepisów art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji dalej wskazał, że zakres procedowania organu – działającego w trybie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – był w pełni poprawny i wystarczający co czyni zarzuty skargi, odnoszące się do kwestii naruszenia przepisów prawa procesowego, bezzasadnymi. W ocenie Sądu, organ nie naruszył wskazanych w skardze art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6, art. 15 w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że treść aktu notarialnego z dnia 28 maja 2010 (Rep. A [...]/2010) o ustanowieniu Fundacji, określającego jej cele statutowe (§ 9) oraz sposób ich realizacji (§ 10), nie uzasadnia uznania spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony i wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. WSA zgodził się także z organem, że we wniosku nie wykazano istnienia interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stanowisko skarżącej ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że celem, którym się kieruje, jest zapewnienie, aby przedmiotowe przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia wniosku skarżącej – z przyczyn, o których była mowa wyżej - nie wystarcza dla wykazania istnienia interesu społecznego we wznowieniu postępowania z jej inicjatywy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, opartej o okoliczności sprawy, które nie były podstawą rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego - postanowienia Burmistrza [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo odmowy organu wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w sytuacji, gdy skarżąca organizacja wykazała istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania oraz zgodności jego przedmiotu z celami statutowymi organizacji; c) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wz. z art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez pominięcie oceny okoliczności opisanych w zażaleniu skarżącej, wykazujących dostatecznie zgodność celów statutowych z przedmiotem postępowania. Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych skarżąca Fundacja wskazała, że z dwóch przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym w sprawie innego podmiotu, podstawą kwestionowanej decyzji organu mogła być tylko kwestia zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania, bowiem tylko ta była podstawą postanowienia organu I instancji. Burmistrz [...] postanowienie swoje oparł na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124, art. 147, art. 148 § 1, art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 44 ust 1-3 u.o.o.ś. w uzasadnieniu stwierdzając jedynie niezgodność przedmiotu postępowania z celami statutowymi w kontekście art. 31 § 1 k.p.a., bez odniesienia się do interesu społecznego. Ocena jednego tylko elementu została także pokreślona w zażaleniu od postanowienia Burmistrza [...]. Natomiast z treści postanowienia wynika, że organ ten nie kwestionuje interesu społecznego Fundacji do wystąpienia z ww. opisanym wnioskiem. Z kolei organ II instancji rozpatrzył zażalenie na podstawie przepisów art. 144 z zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 3 k.p.a. przy czym w uzasadnieniu SKO wskazało, że motywacją takiego rozstrzygnięcia jest niewykazanie przez skarżącego przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (zainicjowania jego wszczęcia) na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. W szczególności organ stwierdził, że "o ile potrzeba ochrony środowiska naturalnego niewątpliwie może stanowić o istnieniu interesu społecznego, to w okolicznościach sprawy istnienie takiej potrzeby nie zostało przez Fundację wykazane. Na tej podstawie organ uznał, że fundacja nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie i do udziału w takim postępowaniu. W tak ukształtowanym toku postępowania skarżąca została pozbawiona możliwości kontroli instancyjnej kwestii, czy złożony przez wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego był uzasadniony interesem społecznym. Utrzymanie w mocy tego postanowienia w oparciu między innymi o rzekome niewykazanie tej okoliczności jest po prostu nieuczciwe. Organ nie skorzystał nawet z możliwości wezwania skarżącego w trybie art. 79a § 1 k.p.a. wskazując na niewykazane w jego ocenie elementy uzasadniające udział organizacji społecznej w postępowaniu. Oceny tych okoliczności nie zmienia fakt działania przez organ w warunkach art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 17 lutego 2023 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2386/22 Sąd nie obliguje organu do oceny istnienia interesu społecznego w kontekście art. 31 § 1 k.p.a. Co więcej odwołuje się do zażalenia, z którego wprost wynika, że skarżąca uważa, że istnienie interesu społecznego we wznowieniu postępowania jest poza sporem, bo tych okoliczności Burmistrz nie kwestionował. Co więcej wskazania co do oceny prawnej zawsze zmierzają do wydania decyzji zgodnej z prawem i nie można ich stosować jako legitymizacji bezprawnych aktów administracyjnych, a niestety w ten sposób art 153 p.p.s.a. został użyty w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Fundacja podniosła między innymi, że cele statutowe Fundacji oraz jak wskazuje sama nazwa "Fundacja [...]" wskazują na możliwość podejmowania działań związanych z ochroną szeroko pojętego zdrowia, włączając w to ochronę środowiska naturalnego. Szczególny nacisk na podejmowanie szeroko pojętych działań w zakresie ochrony środowiska wynika z celu, który został wymieniony jako ostatni w statucie Fundacji, tj. "inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą". Tak zdefiniowany cel statutowy fundacji, wiąże się z przedmiotem postępowania jakim jest wznowienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu czasowego magazynowania odpadów przemysłowych. We wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania wznowieniowego wobec decyzji Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. znak: G.6220.16.2020.JJ szeroko został omówiony brak ustalenia negatywnego wpływu na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych dla środowiska wodnego - cały rozdział 8 wniosku. Ta okoliczność jest przecież ściśle związana z "ochroną środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą" - celem statutowym fundacji. Ten związek przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżąca organizacja z tym konkretnym celem statutowym jest oczywisty. Podobnie Fundacja wypowiedziała się w kwestii wykazania interesu społecznego. W pkt 2.2 wniosku o wznowienie z 14 lutego 2022 r. wyraźnie zdefiniowała na czym polega interes społeczny wszczęcia i jej udziału w przedmiotowej sprawie. Fundacja wskazuje, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które będzie obejmowało przetwarzanie odpadów niebezpiecznych dla środowiska tj. żywność w postaci odpadowej żywności oraz tkanek roślinnych i zwierzęcych z naruszeniem właściwych norm środowiskowych. Fundacja ma świadomość, że tego typu przedsięwzięcia stanowią istotne zagrożenie dla środowiska naturalnego, w razie naruszenia szczegółowych wymogów gospodarowania odpadami. Celem Fundacji w niniejszym postępowaniu jest zapewnienie, aby omawiane przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy odnotować, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (zob. w tej materii A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i n.). Dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być jednakże spełnione łącznie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (zob. w tej materii m.in. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023/el, uwagi do art. 31). Podkreślić należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Co istotne, pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w danym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r.; sygn. akt II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (zob. m.in.: Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) wskazuje się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. Jest również oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 listopada 2023 r.; sygn. akt II GSK 882/20 oraz z dnia 12 lutego 2025 r.; sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 81/18 oraz z dnia 10 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2181/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się więc na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie Fundacja składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w postępowaniu zwykłym ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia wskazała na okoliczności pozwalające przyjąć, że zostały przez nią przyjęte obie wymagane przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki uzasadniające jej udział w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiot działalności Fundacji jest określony zbyt ogólnie i nie może on uzasadniać przyjęcia, że może ona skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że fundacja zajmuje się ochroną środowiska, w szczególności gospodarką wodną, która jest istotnym elementem oceny oddziaływania na środowisko także w przypadku gospodarowania odpadami. Szczególnie znaczenie w tym przypadku, wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji ma cel statutowy określony jako inicjowanie, przeprowadzanie a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych, w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a w szczególności w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.o.ś pod pojęciem środowisko rozumie się środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Z kolei wart. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazano, że środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnie ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat, oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami. Nie może zatem budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że wskazany wyżej przedmiot statutowej działalności fundacji dotyczy jednego istotnych elementów środowiska jakim jest woda. Nie może również budzić wątpliwości, że między tym elementem środowiska a pozostałymi, w szczególności klimatem, powietrzem i krajobrazem mają miejsce wzajemne oddziaływania. Woda w środowisku, a w szczególności aktualnie w związku z nasilonymi zmianami klimatycznymi odgrywa szczególnie istotną rolę. Nie jest uprawniony pogląd, zgodnie z którym użycie w wyżej opisanym celu statutowym świadczy o marginalnym znaczeniu wody jako elementu środowiska w działalności Fundacji. Wręcz przeciwnie świadczy to, że ten element środowiska stanowi szczególny przedmiot jej działalności. Z uwagi natomiast na przedmiot decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla środowiska jakim jest przedsięwzięcie związane z gospodarowaniem odpadami - budowie zakładu przetwarzania produktów spożywczych pochodzenia roślinnego i zwierzęcego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wpływ tego przedsięwzięcia na wody, jego ustalenie i nałożenie w tym zakresie na inwestora określonych warunków jakie muszą być spełnione na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ma szczególne istotne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu i Sądu I instancji, że Fundacja nie wykazała także istnienie interesu społecznego tj. drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Dokonując oceny tej przesłanki należy uwzględnić nie tylko, że w interesie społecznym jest, aby planowane przedsięwzięcie na etapie realizacji jak i eksploatacji spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, a w szczególności związane z ochroną lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz siedlisk fauny. Zarówno organ jak i Sąd I instancji pominął bardzo istotną okoliczność związaną z oceną niniejszej przesłanki, podnoszoną przez Fundację, a dotyczącą niniejszej przesłanki, że na powyższym terenie jest lub będzie realizowane jeszcze inne przedsięwzięcia związane z samą gospodarką odpadami i to w bliskim sąsiedztwie. Zatem nie chodzi w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie o oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia objętego decyzją, ale także wzajemnego kumulatywnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym na lokalne wody. Fundacja nie tylko w przedmiotowej sprawie stara się aktywnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, ale także w pozostałych . Zatem należy uznać, że okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie uzasadniają przyjęcie, że została spełniona także druga z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. tj. interes społeczny. Za zasadny zatem należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Nie zasługuje natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, opartej o okoliczności sprawy, które nie były podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji tj. Burmistrza [...]. Organ I instancji miał zdaniem skarżącej oprzeć swoje rozstrzygniecie poprzez stwierdzenie braku spełnienia przez Fundację przesłanki zgodności przedmiotu postępowania z jej celami statutowymi, a tym samym nie kwestionował spełnienia przesłanki odnoszącej się do interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Natomiast organ II instancji stwierdził brak spełnienia przesłanki interesu społecznego. W takiej sytuacji skarżąca pozbawiona została możliwości kontrolowania instancyjnej kwestii, czy za złożeniem wniosku o wznowienie postępowania przemawiał interes społeczny. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji nie wypowiedział się co do spełnienia przesłanki interesu społecznego. W tak przedstawionym zarzucie kasacyjnym wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać od nowa w jej całokształcie. Oznacza to, ze organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i jest obowiązany orzec co do całości rozstrzygnięcia. Działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym z działaniem organu I instancji. Tym samym organ ten mógł orzec merytorycznie nawet tak samo jak organ I instancji, lecz w oparciu o inne przesłanki. Oczywiście organ ten może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli stwierdzi konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a których ustalenie dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala. W niniejszej sprawie ewentualnie naruszenie opisane przez skarżącą może być bardziej związane z naruszeniem art. 8 § 1 czy też art. 9 k.p.a. Zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia tych przepisów nie podniesiono. Dokonując oceny trzeciego z podniesionych zarzutów kasacyjnych na wstępie stwierdzić należy, że został on błędnie sformułowany. Po pierwsze Sąd nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80, jedynie ocenia ich prawidłowe zastosowanie przez organy w toku postępowania administracyjnego. Naruszenie tych przepisów winno zatem nastąpić w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Nadto przepis art. 77 k.p.a. ma cztery jednostki redakcyjne, a w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie nie sprecyzowano. Nadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie możemy mówić nie tyle o pominięciu przez organy okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dotyczących ustalenia zgodności celów statutowych Fundacji z przedmiotem postępowania, ile o bezzasadnym uznaniu przez organ, że nie są one wystarczające do przyjęcia, że przesłanka ta została spełniona i uznaniu tej oceny za trafną przez Sąd I instancji. Stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Prawidłowa zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena została przedstawiona przy ocenie spełnienia przez Fundację przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości co do bezzasadnego uznania przez organy braku spełnienia przez Fundację żądającą wznowienia postępowania przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia 12 maja 2022 r. (znak: G.6220.16.2020.JJ) należało uchylić. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt c i ust. 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.)