III OSK 1674/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy L. oraz Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Spółka z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1039/22 w sprawie ze skarg Gminy L. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/740/2021/11649/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy L. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 16 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/740/2021/11649/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wyrokiem z 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1039/22 w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2. odrzucił skargę Gminy L., w pkt 3 i 4 orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr 99/2021 z 14 lipca 2021 r. Prezydent Miasta R. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy L. nr RR.6220.00010.2018.SC z 21 października 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, p.n.: [...] - wydanej dla C. Spółka z o.o. z siedzibą w R., a następnie przeniesionej decyzją z 5 marca 2020 r. na Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. Pismem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach dnia 9 listopada 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) wniosło o "rozpatrzenie z urzędu prawności" decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 14 lipca 2021 r. Pismem z 26 listopada 2021 r. Stowarzyszenie doprecyzowało, że domaga się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z 16 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/740/2021/11649/AK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło: odmówić wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. 14 lipca 2021 r. oraz odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu. Kolegium stwierdziło, iż szerokie określenie celów i zadań Stowarzyszenia jako związanych z ochroną środowiska, w tym ochroną zwierząt, dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną zdrowia, turystyka i krajoznawstwo, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym - zwykłym lub nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji środowiskowych. Nie wykazano również interesu społecznego przemawiającego za żądaniem. Skargi na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie oraz Gmina L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2023 r. w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi złożonej przez Gminę L. Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w szczególnym trybie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Przepis wprowadza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek wyraźnie określonego podmiotu, jakim jest organizacja społeczna. Zdaniem Sądu I instancji, złożenie wniosku w tym trybie nawiązuje stosunek administracyjnoprawny tylko między dwoma podmiotami, organizacją społeczną i organem administracji. Brak podstaw by w powyższym stosunku uczestniczyły inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości. Posiada on odrębne, właściwe w swojej sytuacji procesowej środki prawne. W konsekwencji skarga Gminy L. była niedopuszczalna. Sąd I instancji przytoczył dalej treść art. 31 § 1 k.p.a. i stwierdził, że Stowarzyszenie skutecznie wykazało, że wniosek jest uzasadniony celami statutowymi. Z pkt 6 Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że celami tymi między innymi są ochrona środowiska, ekologia i ochrona zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego i ochrona zdrowia. Cele te realizowane są między innymi poprzez propagowanie informacji na rzecz ochrony środowiska i czystego powietrza, działanie związane z ochroną środowiska i zdrowiem mieszkańców wsi B. i Gminy L. oraz gmin ościennych, inne działania związane z celami stowarzyszenia (pkt 7 Regulaminu). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia negatywnie wpływającego na środowisko jest działaniem wpisującym się w cele Stowarzyszenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pismo złożone przez Stowarzyszenie nie było wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ale o rozważenie wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że nie przesądza, czy w sprawie winno dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr 99/2021. Jednakże organ winien wykazać, czy do takiego wszczęcia powinno dojść, czy też nie i dlaczego. Powinien przede wszystkim odnieść się do argumentacji podniesionej przez Stowarzyszenie w skardze. Jako informacje "posiadane z urzędu" powinien potraktować również treść skargi Gminy L. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej określanej jako "p.p.s.a.") Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, a na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o odrzuceniu skargi Gminy L. Gmina L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w części, tj. co do pkt 2 (w zakresie odrzucenia skargi Gminy L.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu niewłaściwego uznania, że nie może brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym gdyż przysługują jej alternatywne środki prawne do zwalczania decyzji Prezydenta Miasta R. nr 99/2021 odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy L. nr RR.6220.00010.2018.SC z 21 października 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "[...]"; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. uchylenie się Sądu I instancji od rozpoznania zarzutu polegającego na naruszeniu art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie Gminy jako podmiotu posiadającego przymiot strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta R., podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny doprowadzić do wniosku, że nieruchomości Gminy znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym - jako właścicielowi nieruchomości - przysługuje jej przymiot strony postępowania na wszystkich jego etapach; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. polegającego na uchyleniu się Sądu I instancji od rozpoznania zarzutu opartego na twierdzeniu, iż mimo posiadania danych wskazujących na podstawę uznania Gminy za stronę uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się Sądu I instancji od rozpoznania zarzutu wadliwego przyjęcia, że nie posiadała statusu strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta R., co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w konsekwencji czego decyzje organów obu instancji obarczone są wadą kwalifikowaną co stanowi o rażącym naruszeniu prawa; 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu się Sądu I instancji od rozpoznania zarzutu, że organ odwoławczy uchylił się od wyjaśnienia, z jakich przyczyn nie dostrzegł powodów do wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy w postępowaniu restytucyjnym zaistniała wada kwalifikowana postępowania polegająca na tym, że: a) z mocy art. 149 § 2 k.p.a. w postępowaniu restytucyjnym organ odwoławczy polecił Prezydentowi Miasta R. przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a organ I instancji nie wykonał wytycznych organu II instancji, ale także b) organ I instancji nie dokonał czynności polegających na ponownym wystąpieniu do organów z art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zważywszy, że był zobowiązany do przeprowadzenia sprawy co do istoty sprawy. Gmina L. wniosła o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Od wyroku skargę kasacyjną wniosło również Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok co do punktu 1 i 3 oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. i o zasądzenie (w szczególności od Stowarzyszenia [...] w B.) na jej rzecz wszystkich kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyrokowi zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji takiej okoliczności, iż "inną osobą" w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinna być strona postępowania. Stowarzyszenie nie składało wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "w sprawie dotyczącej innej osoby", lecz wniosek ten był autonomicznym wnioskiem Stowarzyszenia; b) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego: - błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że cele statutowe podane ogólnie w Regulaminie Stowarzyszenia są na tyle poprawnie określone, iż wniosek Stowarzyszenia jest uzasadniony celami statutowymi, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewiduje jedynie taką sytuację, w której cele statutowe organizacji muszą być sformułowane na tyle precyzyjnie, aby można było stwierdzić, iż mają one związek ze sprawą będącą przedmiotem konkretnego postępowania, a samo ogólnikowe powołanie się przez Stowarzyszenie na szerokie pojęcie ochrony środowiska tego wymogu nie spełnia w niniejszej sprawie, - niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że to nie rolą Stowarzyszenia było wykazanie istnienia celu statutowego i wykazanie interesu społecznego uzasadniających wniosek Stowarzyszenia, lecz na organie odwoławczym spoczywał obowiązek w ww. zakresie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że obowiązek wykazania istnienia celu statutowego spoczywa właśnie na Stowarzyszeniu, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy w przypadku prawidłowego przeprowadzenia procesu dowodowego (w tym zbadania wszystkich okoliczności faktycznych) i oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności Regulaminu Stowarzyszenia, wniosku z 09.11.2021 r. uzupełnionego pismem z 26.11.2021 r., pism z 30.12.2021 r., 13.01.2022 r., 14.04.2022 r., 23.11.2022 r., 28.11.2022 r., a także załączników), Sąd I instancji winien dojść do wniosku, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem Stowarzyszenie nie skonkretyzowało celu statutowego i nie udowodniło istnienia tego celu (o czym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), co w konsekwencji powinno spowodować oddalenie skargi, a nie uwzględnienie skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy w przypadku prawidłowego przeprowadzenia procesu dowodowego (w tym zbadania wszystkich okoliczności faktycznych) i oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego (jw.) Sąd I instancji winien dojść do wniosku, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego i nie udowodniło istnienia tego interesu społecznego, co w konsekwencji powinno spowodować oddalenie skargi a nie jej uwzględnienie; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, co było następstwem niezasadnego zarzutu pod adresem organu, iż w przypadku, gdy organ wyłącznie na podstawie argumentów zawartych we wniosku Stowarzyszenia uznał, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, winien przeprowadzić - celem stwierdzenia czy w sprawie występuje interes społeczny - postępowanie wyjaśniające po to, aby ustalić, czy przy wydawaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym czy została ona wydana przez właściwy organ), podczas gdy na etapie formalnego badania wniosku Stowarzyszenia organ odwoławczy nie był uprawniony do badania zaistnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem organ prawidłowo rozpoznał wniosek Stowarzyszenia, opierając się na jego treści, co w konsekwencji powinno spowodować oddalenie skargi, a nie uwzględnienie skargi; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, co było następstwem niezasadnego zarzutu pod adresem organu odwoławczego, że w przypadku gdy organ uznał, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, winien rozważyć, czy nie jest zasadnym wszczęcie tego postępowania z urzędu bowiem taki był wniosek Stowarzyszenia, podczas gdy w rzeczywistości organ prawidłowo rozpoznał wniosek Stowarzyszenia i odmówił wszczęcia postępowania właśnie z urzędu, a także odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do takiego postępowania, bowiem - jak słusznie zauważył - mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna się z urzędu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do ww. naruszeń nie doszło wyrok byłby inny; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odkodował i nie rozważył istoty sprawy, w tym nie określił dokładnie, co było przedmiotem podlegającym analizie oraz co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie został przeprowadzony spójny i logiczny proces myślowy, obejmujący prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normy prawne, a w konsekwencji skarga została błędnie uwzględniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej uwzględnienie, zaś odpowiadając na skargę kasacyjną Gminy L. organ pozostawił jej zasadność ocenie Sądu. W dniu 9 kwietnia 2026 r. wpłynęło do akt pismo Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w R., stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy L., w której Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy L. i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dołączonych do pisma dokumentów i decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej Gminy L. odnotować trzeba, że skarga kasacyjna została wniesiona od orzeczenia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 16 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji opisanego w postanowieniu przedsięwzięcia i o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu (pkt 2 wyroku). Sporne postanowienie wydane zostało w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. o wszczęcie przedmiotowego postępowania i dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej określanej jako "k.p.a."), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Gminy L. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że samo wniesienie żądania o wszczęcie postępowania przez zainteresowaną stronę (art. 61 § 1 k.p.a.), czy też w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organizację społeczną, zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych (zob. art. 147 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a.) nie wszczyna automatycznie danego postępowania. Żądanie podmiotu inicjuje jedynie czynności wyjaśniające organu, które w tej fazie dotyczą oceny formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenie, czy z przedmiotowym żądaniem wystąpiła strona postępowania, czyli podmiot posiadający interes prawny. W stanie faktycznym tej sprawy oznacza to, że złożenie wniosku przez organizację społeczną o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr 99/2021 z 14 lipca 2021 r. obligowało organ najpierw do ustalenia, czy to żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za nim interes społeczny. Konieczność ta wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego załatwienia sprawy. Formalny, a nie merytoryczny charakter omawianego postanowienia oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi w danej sprawie postępowania administracyjnego. Kwestia, czy w sprawie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji należy do sfery merytorycznej i jej badanie byłoby możliwe dopiero po prawidłowym wszczęciu postępowania (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3750/19). Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1012/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek danego podmiotu, organ nie ustala kręgu pozostałych stron w takim postępowaniu, uznając jako jedyną stronę tego postępowania - wnioskodawcę. To wnioskodawca nie mogąc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego może tak wydane postanowienie zaskarżyć. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że stronami postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z 14 lipca 2021 r. było jedynie Stowarzyszenie i organ. Trafny jest pogląd Sądu I instancji, że brak było podstaw, aby w tym postępowaniu uczestniczyły inne podmioty. W art. 31 § 2 k.p.a. ustawodawca analogicznie jak w przepisie art. 61a § 2 k.p.a. przyznał wyłącznie wnioskodawcy, czyli organizacji społecznej, prawo do zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W ten sposób ustawodawca "zawęził" ilość stron postępowania na etapie formalnej kontroli zasadności wniosku o wszczęcie danego postępowania w sytuacji gdy nie dochodzi do wszczęcia tego postępowania - do podmiotu inicjującego to postępowanie. Należy ponownie podkreślić, że dopiero po formalnym wszczęciu postępowania w danym przedmiocie, w tym przypadku w trybie stwierdzenia nieważności, na organie ciąży obowiązek weryfikacji kręgu stron postępowania według klucza interesu prawnego na podstawie przepisów materialnoprawnych. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny błędnego uznania przez Sąd Wojewódzki, że Gmina L. nie może brać udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego samego powodu nietrafne okazały się argumenty skarżącej kasacyjnie, że jej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym - jako właścicielowi nieruchomości przysługuje jej przymiot strony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skoro przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że zarzut ten został nieprecyzyjnie sformułowany jako naruszenie przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a., podczas gdy Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zasadą jest, że autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli, w razie podziału artykułu na mniejsze jednostki redakcyjne powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, punkt, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony. Wobec nieskutecznego zarzutu skargi kasacyjne w zakresie błędnej odmowy przyznania Gminie L. statusu strony w postępowaniu, nie mógł także odnieść skutku zarzut kasacyjny naruszenia art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a., sformułowany jako naruszenie uprawnień procesowych Gminy będącej stroną postępowania. Skoro brak było podstaw prawnych do uznania Gminy za stronę postępowania z wniosku Stowarzyszenia to naturalną tego konsekwencją jest, że nie mogło dojść do naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i informowania stron, które względem Gminy nie miały w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny także i w tym przypadku zauważa, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie zredagowane, bowiem Sąd Wojewódzki nie stosuje wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd ten nie może więc naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sądu I instancji, wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Przypomnieć należy, że należyte sporządzenia skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli Sądu kasacyjnego i tym samym ma wpływ na wynik końcowy sprawy. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1420/14). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Z tego względu, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 4 i 5) również nie zostały zredagowane w przedstawiony wyżej sposób i jak tego wymaga art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. nie zostały one poddane merytorycznej analizie i pozostały wprost ocenione jako bezskuteczne. Ponadto, w znacznej części nie odnoszą się one do przedmiotu tej sprawy, bowiem ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Sąd I instancji nie badały w przedmiotowym postępowaniu przyczyn nieważności decyzji Prezydenta Miasta R., czy też podstaw wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Gminy L. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji o odrzuceniu jej skargi, jako niedopuszczalnej, okazało się prawidłowe. Przedstawione rozważania co do statusu strony w sytuacji postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizują się w pełni przy odniesieniu się do skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R., które zaskarżyło wyrok w części co do punktu I i III. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 16 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z 14 lipca 2021 r. i o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia determinowała ilość stron postępowania, nie kreując przymiotu strony w tym postępowaniu skarżącej kasacyjnie Spółki. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. Odrzucenie bowiem skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy – jak już wskazano - skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu, wadliwie potraktowanego jak strona przez Sąd I instancji. W przedstawionych realiach sprawy wniosek Spółki o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dołączonych do pisma z 7 kwietnia 2026 r. dokumentów należało oddalić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Orzeczenie o oddaleniu skarg kasacyjnych wydane zostało na podstawie art. 184 p.p.s.a.