III OSK 1648/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1148/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Rektora [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Rektora [...] kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1148/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") na decyzję Rektora [...] (dalej także jako: "Rektor", "organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził do Rektora [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Skarżący wnioskiem z dnia 21 lutego 2023 r. zwrócił się do Rektora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: • wszystkich arkuszy egzaminacyjnych, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] w latach 2021 oraz 2022, • wszystkich arkuszy egzaminacyjnych, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów licencjackich na kierunku [...] z lat 2010-2022. Organ ocenił, iż ze względu na szeroki zakres żądanych informacji, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 7 marca 2023 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W piśmie wyjaśniono, iż [...] nie prowadzi jednego usystematyzowanego zbioru zawierającego wszystkie wskazane we wniosku informacje i z tego względu udzielenie odpowiedzi na wniosek wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy zasobów archiwalnych Wydziału [...] oraz wyodrębnienia i odpowiedniego przetworzenia wielu informacji prostych niezbędnych do udzielenia odpowiedzi. Zebranie tych informacji wiąże się z dodatkowym nakładem pracy i zaangażowaniem pracowników administracyjnych i naukowych Uczelni. Przeprowadzenie tych czynności może zatem zakłócić normalny tryb działania [...]. W wezwaniu pouczono wnioskodawcę, iż brak uzupełnienia wniosku może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawca pismem z dnia 22 marca 2023 r. wskazał, iż nie zgadza się z kwalifikacją wniosku jako informacji publicznej przetworzonej. Argumentując, powołał się na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 730/21, zgodnie z którym informację przetworzoną stanowią jakościowo nowe informacje, niebędące w posiadaniu organu, a ich opracowanie musi wiązać się z potrzebą wykonania ponadprzeciętnej pracy i zaangażowania środków. Wnioskodawca wywiódł, iż informacja publiczna, o którą wnioskuje nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, gdyż [...] jest w posiadaniu wnioskowanych danych, co powoduje, że nie ma potrzeby tworzenia jakościowo nowych informacji, a ich uzyskanie nie wiąże się z ponadprzeciętną pracą, ponieważ wymaga tylko odnalezienia i przekazania danych. Niezależnie od powyższego wskazał, że w sprawie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny. Zaznaczył, że przy ocenie, czy występuje on w sprawie, należy brać pod uwagę przesłankę działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, działanie w celu społecznie użytecznym oraz możliwość rzeczywistego wykorzystania udostępnionych informacji przez wnioskodawcę. Stwierdził, że spełnia wskazane wyżej przesłanki działania dla szerszej grupy osób oraz w celu społecznie użytecznym, gdyż działa nie tylko w swoim imieniu, lecz również pośrednio w imieniu obecnych i przyszłych studentów [...] i [...]. Zdaniem wnioskodawcy, upublicznienie arkuszy egzaminacyjnych poprawi poziom wiedzy studentów oraz wpłynie na poprawę kompetencji absolwentów w przyszłości. Zaznaczył, że w aktualnym orzecznictwie odchodzi się od stosowania wykazanej wcześniej przesłanki rzeczywistego wykorzystania informacji przez wnioskodawcę. Pomimo tego, uważa, że spełnia to kryterium, ponieważ ma kompetencje i zasięgi, aby wykorzystać informacje zgodnie z celem. Organ, decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) w związku z art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 lutego 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich arkuszy egzaminacyjnych wykorzystanych do przeprowadzenia egzaminów wstępnych na studia licencjackie (lata 2010 - 2022) na kierunku [...] oraz egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] (lata 2021 - 2022) na [...], z uwagi na to, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ, odmawiając udostępnienia wszystkich arkuszy egzaminacyjnych wykorzystanych do przeprowadzenia egzaminów wstępnych na studia licencjackie (lata 2010 - 2022) na kierunku [...] oraz egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] (lata 2021 - 2022) na [...], stwierdził, iż jego realizacja wiąże się z wyodrębnieniem danych zawartych w zasobach archiwalnych Wydziału [...], wskazanych arkuszy egzaminów z dwunastu lat akademickich przeprowadzonych we wszystkich terminach. Konieczne jest zatem przeprowadzenie czynności organizacyjnych i analitycznych mających na celu zgromadzenie tych informacji z istniejących akt. Działania te wymagają dodatkowego nakładu pracy pracowników Uczelni, zatem wpłyną negatywnie na wykonywanie zadań [...]. Wyjaśnił, że pytania egzaminacyjne na kierunku [...] i [...]na [...] są opracowywane rokrocznie przez specjalnie powoływany do tego celu zespół pracowników naukowych. W związku z tym, co roku większość pytań na egzaminach stanowią nowe pytania, przygotowane przez zespół, specjalnie powołany na potrzeby egzaminu wstępnego. Wyodrębnienie arkuszy egzaminacyjnych, również z zasobu archiwalnego Wydziału [...], przeprowadzonych we wszystkich terminach z dwunastu lat akademickich oraz odpowiednie ich zestawienie, będzie wiązało się z dodatkowym, dużym nakładem pracy zarówno pracowników naukowych, którzy przygotowywali pytania, jak również pracowników administracyjnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacja przetworzona może być udostępniona jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tak więc zgodnie z ww. przepisem, prawo do uzyskania takich danych ma jedynie wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, o której udostępnienie wnioskuje. Organ, dokonując interpretacji tego przepisu, odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1442/19, w którym Sąd stwierdził, iż "Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11)". Organ wskazał również, że stosując ten przepis brał również pod uwagę fakt, iż przygotowanie odpowiedzi na wniosek wiązało się z dodatkowym zaangażowaniem pracowników [...] (po uprzednim zidentyfikowaniu wszystkich członków zespołów, którzy przygotowywali pytania w ciągu ostatnich 12 lat) oraz pracowników administracyjnych, w celu zgromadzenia i usystematyzowania wszystkich arkuszy egzaminacyjnych wykorzystanych we wszystkich terminach egzaminów na oba kierunki. Organ stwierdził także, iż wnioskodawca nie wykazał występowania szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazany przez wnioskodawcę cel działania dla szerszej grupy osób oraz działania w celu społecznie użytecznym realizuje [...], jako jeden z jego podstawowych zadań. Uczelnia we własnym zakresie udostępnia zagadnienia na egzaminy oraz treść przykładowego egzaminu wstępnego, tak aby kandydaci na studia mieli możliwość rzetelnego przygotowania się do egzaminu wstępnego. [...] również udostępnia studentom materiały niezbędne do przygotowania się do egzaminów zaliczeniowych. Tak więc, to zadaniem [...] jest prowadzenie kształcenia na najwyższym poziomie, w taki sposób, aby przyszli absolwenci posiadali szeroką wiedzę i umiejętności. Mając na względzie przesłanki natury obiektywnej oraz charakter żądanej informacji publicznej nie sposób uznać, aby jej uzyskanie przez wnioskodawcę, a następnie wykorzystanie realizowało przesłankę działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób oraz działania w celu społecznie użytecznym. Organ, odnośnie oceny wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z przesłanką związaną z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji, przytoczył tezę wyroku NSA z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3435/21, z którą się zgadza, że kluczowe znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację, oraz to, jakie skutki może w ten sposób osiągnąć. Przy czym, to strona musi też wykazać, czy posiada realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu. Owo realne wpływanie na poprawę działania organów państwa powinno mieć charakter bezpośredni. Przyjmuje się bowiem, że tylko bezpośredni wpływ może być oceniany jako realny, tj. dający co najmniej duże szanse na poprawę określonej sytuacji. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca, odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądowego, w którym dostrzega się tendencję odejścia od stosowania możliwości rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji, jako sprzecznej z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, a w konsekwencji oceny szczególnie uzasadnionego interesu wyłącznie w oparciu o kryteria przedmiotowe, a nie podmiotowe, przywołał jedynie jednostkowe orzeczenie. Wnioskodawca, odpowiadając na wezwanie nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego ma kompetencje oraz wymagane zasięgi, aby wykorzystać wnioskowaną informację zgodnie z zakładanym celem. Stowarzyszenie nie jest podmiotem związanym z systemem szkolnictwa wyższego. Działalność wnioskodawcy opiera się głównie na świadczeniu pomocy prawnej w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz składaniu wniosków dotyczących tego zagadnienia. Wnioskodawca nie prowadzi działalności przeznaczonej dla studentów uczelni wyższych czy dla kandydatów na studia, co prowadzi do konkluzji, iż upublicznienie arkuszy egzaminacyjnych przez wnioskodawcę nie spełni wskazanego przez wnioskodawcę celu. Cel ten spełnia natomiast [...], udostępniając zestawy pytań oraz przykładowe treści egzaminów na stronie internetowej Wydziału [...]. Zdaniem organu, wnioskodawca nie przedstawił realnego wpływu otrzymanej informacji na poprawę działania Uczelni - który jak podkreślił NSA - powinien mieć charakter bezpośredni. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził się, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem nie istnieje powód, aby organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną przetworzoną. Stowarzyszenie pismem z dnia 17 maja 2023 r. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rektora [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie podniosło, że organ jest w posiadaniu arkuszy egzaminacyjnych, a ich udostępnienie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanych analiz intelektualnych, ale wyłącznie prostych czynności zbiorczych i technicznych i nie ma zatem podstaw do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów. Wskazane wyżej wiadomości umożliwiają realnie ocenę, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Należy zauważyć, że występują wprawdzie przypadki, gdy - przy odwołaniu się do samych zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego - możliwe jest skonstatowanie, że określona informacja będzie stanowić informację przetworzoną - mając na uwadze sam zakres danych, czy okoliczności zewnętrzne (np. rodzaj aktywności, której dotyczy informacja w kontekście specyfiki zadań konkretnego organu). Przypadek ten nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy. W przedmiotowej sprawie przedmiotem wniosku było udostępnienie arkuszy egzaminacyjnych, wykorzystanych do przeprowadzenia pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] w latach 2021 oraz 2022, arkuszy egzaminacyjnych, wykorzystanych do przeprowadzenia pisemnych egzaminów licencjackich na kierunku [...] z lat 2010-2022. Organ, odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2023 r., ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przygotowanie wnioskowanej informacji będzie wiązało się z dodatkowym zaangażowaniem pracowników [...] (po uprzednim zidentyfikowaniu wszystkich członków zespołów, którzy przygotowywali pytania w ciągu ostatnich 12 lat) oraz pracowników administracyjnych, w celu zgromadzenia i usystematyzowania wszystkich arkuszy egzaminacyjnych wykorzystanych we wszystkich terminach egzaminów na oba kierunki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w realiach rozpoznawanej sprawy nie przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnych okoliczności faktycznych, które umożliwiałyby ocenę skali trudności, związanych z udostępnieniem żądanej informacji. Organ nie wyjaśnił, w jakiej formie przechowywane są arkusze egzaminacyjne. Nie wskazano przybliżonej ilości wnioskowanych arkuszy egzaminacyjnych i ich objętości. Nie wskazano - w razie nieznacznej ich ilości - obiektywnych trudności w ich wyszukaniu. Nie wyjaśniono, dlaczego przy realizacji wniosku w zakresie żądania udostępnienia arkuszy egzaminacyjnych organ miałby się zwracać do wszystkich członków zespołów, którzy przygotowywali pytania w ciągu ostatnich 12 lat i na czym polegałoby usystematyzowanie wszystkich arkuszy egzaminacyjnych wykorzystywanych we wszystkich terminach na obu kierunkach. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby oczywistym było, że pozyskanie wnioskowanych danych musiało być procesem skomplikowanym i czasochłonnym. Te ostatnie stwierdzenie odnosi się w szczególności do zakresu danych wnioskowanych w tiret 1 wniosku z dnia 21 lutego 2023 r. (arkusze egzaminacyjne wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...]), który obejmował tylko rok 2021 i 2022. Kwalifikacja informacji przetworzonej wymaga wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie przedstawił przekonywujących argumentów, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia dużej ilości arkuszy egzaminacyjnych. W konsekwencji zastosowaną przez organ kwalifikację należy ocenić, jako arbitralną. Skoro organ nie przedstawił przekonujących argumentów, że żądane informacje mają charakter przetworzony, to w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że wnioskodawca był zobowiązany do wykazania jej istotności dla interesu publicznego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł organ zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: A. naruszenie prawa procesowego, tj.: a. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi Stowarzyszenia na decyzję Rektora z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sytuacji, gdy nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności uzasadnienie decyzji Rektora z dnia 17 kwietnia 2023 r. spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a zawisła przed Rektorem [...] sprawa została wyjaśniona zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 k.p.a., b. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi Stowarzyszenia na decyzję Rektora z dnia 17 kwietnia 2023 r., poprzez przyjęcie, że dla uznania informacji publicznej za przetworzoną konieczne jest wskazanie ilości arkuszy egzaminacyjnych i ich objętości w sytuacji, gdy przeprowadzenie symulacji dokumentacji z kilkunastu lat wymagałoby pracy porównywalnej z pracą związaną z udostępnieniem żądanej przez Stowarzyszenie informacji; B. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że archiwalne arkusze egzaminów licencjackich sprzed kilkunastu lat mają w ogóle walor informacji publicznej podczas, gdy żądane przez skarżącego arkusze mają w znacznej mierze wymiar historyczny i w żaden sposób nie mogą służyć realizacji celu udostępniania informacji publicznych, w szczególności dobra publicznego; b. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że arkusze egzaminacyjne, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] w latach 2021 oraz 2022, podczas gdy pytania egzaminacyjne stanowią element wewnętrznej sfery działalności uczelni. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów materialnych koncentrują się wokół kwestii, czy arkusze egzaminacyjne określone we wskazanym wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowią informację publiczną udostępnianą na podstawie u.d.i.p. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wnioskowane arkusze egzaminacyjne są elementem wewnętrznej sfery działalności uczelni, zaś archiwalne arkusze egzaminów licencjackich nie mają waloru informacji publicznej. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoich rozważaniach skupił się wyłącznie na kwestii informacji przetworzonej, jednocześnie nie badając, czy wnioskowane informacją są informacjami publicznymi udostępnianymi na podstawie u.d.i.p., uznając je po prostu za informacje publiczne. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w tym zakresie podziela jednak w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7096/21 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1862/24, w których jednoznaczne wskazano, że pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego i jako takie nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądana przez Stowarzyszenie informacja w postaci wszystkich arkuszy egzaminacyjnych, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] w latach 2021 oraz 2022 oraz wszystkich arkuszy egzaminacyjnych, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia pisemnych egzaminów licencjackich na kierunku [...] z lat 2010-2022, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tych przepisów. Wskazać należy, że zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej został ukształtowany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że prawo do informacji o działalności tych podmiotów zakresowo obejmuje wyłącznie tę ich aktywność, w ramach której wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis konstytucyjny uznaje zatem, że "prawo do uzyskiwania informacji" jest powiązane z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Tak więc prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Na poziomie ustawowym pojęcie "informacji publicznej" określono w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o "sprawach publicznych", a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej odwołano się więc do kategorii "sprawy publicznej", która nie została w przepisach u.d.i.p. zdefiniowana. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", nie są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Arkusze egzaminacyjne, czyli innymi słowy pytania egzaminacyjne z przeprowadzanych na uczelni wyższej pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie oraz pisemnych egzaminów licencjackich weryfikujące osiągnięcie przez studenta efektów uczenia się po zakończeniu cyklu (poziomu) kształcenia odpowiednio: na studiach licencjackich i na studiach magisterskich (w niniejszej sprawie na kierunku [...] i [...]), nie stanowią informacji publicznej. Arkusze egzaminacyjne zawierające pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji o działalności uczelni w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne. Nieobjęcie przez prawodawcę regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań (arkuszy) egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni – art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, z której uczelnia korzysta na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. z dnia 11 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1571). Autonomię działalności uczelni należy identyfikować ze swobodą doboru form i środków realizacji zadań nałożonych na uczelnię w zakresie, jaki nie został zdeterminowany przez ustawodawcę. Ponadto, sama preambuła do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce akcentuje, iż: "(...) obowiązkiem władzy publicznej jest tworzenie optymalnych warunków dla wolności badań naukowych i twórczości artystycznej, wolności nauczania oraz autonomii społeczności akademickiej (...)". Uczelnia wyższa jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne. Brak objęcia zasad i trybu układania arkuszy (pytań) egzaminacyjnych w danym cyklu czy poziomie kształcenia przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji. Samo stworzenie arkuszy egzaminacyjnych poprzez ułożenie, sformułowanie pytań egzaminacyjnych nie zostało przewidziane prawem, nie jest obowiązkowe i może w ogóle nie mieć miejsca, jeżeli weryfikacja efektów uczenia się nastąpi w ramach egzaminu ustnego, egzaminu pisemnego bez wykorzystania pytań, np. poprzez prezentację pisemną, wystąpienie z prelekcją, etc. Arkusze (pytania) egzaminacyjne stanowią zatem element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów. To nie arkusze (pytania) egzaminacyjne kształtują sytuację prawną studenta, lecz wyniki z egzaminów, a więc oceny, jakie student uzyskuje w procesie weryfikacji osiągniętych efektów uczenia się. Wskazać należy, że odmowa przyznania arkuszom (pytaniom) egzaminacyjnym przymiotu informacji publicznej nastąpiła w oparciu o przyjęcie, że zawartość arkuszy, innymi słowy treść pytań posiada status dokumentu wewnętrznego. Przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Nadto cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Arkusze (pytania) egzaminacyjne z pisemnych egzaminów wstępnych na studia magisterskie na kierunku [...] pisemnych egzaminów licencjackich na kierunku [...] spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego. Przy ich pomocy uczelnia dokonuje weryfikacji osiągnięcia przez studenta efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego kierunku. Sam arkusz egzaminacyjny, samo pytanie egzaminacyjne nie jest źródłem tej wiedzy, jest nią ocena, jaką student uzyskał z egzaminu. Ocena z egzaminu nie rozstrzyga o tym, czy student ukończy studia i uzyska tytuł zawodowy. Dopiero wszystkie oceny cząstkowe, uzyskane w całym cyklu nauki pozwalają ustalić, czy student zgromadził wymaganą liczbę punktów ECTS. Suma zgromadzonych przez studenta punktów ECTS będąca pochodną uzyskanych ocen z egzaminów cząstkowych, obok złożenia egzaminu dyplomowego oraz pozytywnie ocenionej pracy dyplomowej, stanowi element niezbędny do podjęcia przez uczelnię decyzji (rozumianej jako efekt procesu decyzyjnego) o ukończeniu przez niego studiów i uzyskania tytułu zawodowego – art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OKS 1862/24, CBOSA). Arkusze egzaminacyjne, innymi słowy pytania z pisemnych egzaminów pozwalają na wytworzenie i zgromadzenie części dokumentacji będącej podstawą do podjęcia przez organy uczelni decyzji o przyjęciu lub ukończeniu przez studenta studiów i uzyskania tytułu zawodowego, same jednak do tej dokumentacji nie wchodzą. Element decyzyjny będący wyrazem realizacji zadań publicznych wykonywanych przez uczelnię tkwi więc w rozstrzygnięciu o przyjęciu na studia lub ukończeniu studiów przez studenta. Arkusze egzaminacyjne służą wyłącznie do zgromadzenia informacji cząstkowych, pozwalających na podjęcie tej decyzji. Służą realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku decyzji uczelni w kwestii przyjęcia na studia lub ukończeniu studiów przez studenta. Konkludując informacją o sprawie publicznej, nie jest zatem informacja o sformułowanych pytaniach zawartych w arkuszach egzaminacyjnych na egzaminach przeprowadzanych pisemnie na danym kierunku. Przedmiotowa informacja nie ma charakteru publicznego, bowiem nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną. Jednocześnie podkreślić należy, że orzecznictwo uznaje, że pytania egzaminacyjne będą informacją publiczną wówczas, gdy zostaną wykorzystane na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. Pytania z takich egzaminów są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek – treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 822/10; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/11). Skoro żądana przez Stowarzyszenie informacja nie jest informacją publiczną, tym samym jako zbędne uznać należy dalsze rozważania w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie informacji przetworzonej. Nadmienić wyłącznie należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie również z uwagi na ich konstrukcję. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., również wskazać należy, że sposób konstrukcji powyższego zarzutu wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Po pierwsze skarżący kasacyjnie powołał się niestarannie na przepis regulujący zasady zbierania i oceny dowodów, tj. art. 77 k.p.a., pomijając, że przepis ten dzieli się na dalszej jednostki redakcyjne w postaci paragrafów (§ 1, § 2, § 3 i § 4). W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, CBOSA; postanowienie NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, CBOSA). Po drugie powyższej oceny nieskuteczności omawianego zarzutu nie zmienia fakt powiązania przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazanego wyżej przepisu k.p.a. z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowiąc, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ma charakter materialnoprawny, bowiem zawarta w nim norma dotyczy granic publicznego prawa dostępu do informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej. Przepis ten mógł być naruszony przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a nie poprzez zaakceptowanie przez Sąd ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy bądź przez nieuznanie zasadności przyczyn, dla których organ uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2462/22, Legalis). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania sądowego od Stowarzyszenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.