III OSK 1580/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2879/18 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr DKGO-420.1-15-7/17/mk w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2879/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na skutek skargi A.H. (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr DKGO-420.1-15-7/17/mk w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Główny Inspektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2018 r., poz. 296, ze zm.), zwanej dalej "u.m.p.o.", oraz art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez ich błędną wykładnię, a w wyniku tego błędne przyjęcie, iż do kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 32 ust. 2 i art. 34 u.m.p.o. ma zastosowanie odpowiednio stosowany dział III ustawy - Ordynacja podatkowa, a w szczególności jej art. 68, przewidujący instytucję przedawnienia ustalenia zobowiązania podatkowego, podczas gdy niebudzące wątpliwości brzmienie tych przepisów wyklucza taką wykładnię, a odpowiednie zastosowanie działu III ustawy - Ordynacja podatkowa do tych kar naruszałoby to zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej "kp.a.", a do kar tych stosuje się art. 189b, art. 189a § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 189g § 1 k.p.a., przewidujące przedawnienie nakładania kary pieniężnej, a jednocześnie nie stosuje się w tym zakresie działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", przepisów tych nie stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, iż ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera żadnych przepisów regulujących przedawnienie możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, a w szczególności do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Ponadto w ocenie organu, omawiana ustawa nie przewidywała i nie przewiduje przedawnienia możliwości nakładania administracyjnej kary pieniężnej na jej podstawie. Podniósł, że sytuacja ta uległa zmianie w dniu 1 czerwca 2017 r. – w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, która dodała do przepisów k.p.a. dział IVa - Administracyjne kary pieniężne. Organ wyjaśnił, iż z przepisów tego działu wynika jednoznacznie, wbrew stanowisku Sądu, iż w sprawie administracyjnych kar pieniężnych będzie miał zastosowanie dział IVa - Administracyjne kary pieniężne w zakresie terminów przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych oraz terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej tych kar, a nie jak Sąd błędnie przyjął bez podstawy prawnej dział III ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje terminu przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zawarte w k.p.a. nie znajdą zastosowania do kary wymierzanej zaskarżoną decyzją, jednak nie oznacza to, iż wbrew przepisom należy przyjąć, iż w sprawie ma zastosowanie dział III ustawy - Ordynacja podatkowa. Dalej organ wywodził, iż z uwagi na to, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera w swej treści żadnych przepisów odsyłających do ustawy o odpadach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, nie można odesłania do ustawy - Ordynacja podatkowa wywodzić pośrednio z tej ustawy, bowiem zakres stosowania działu III ustawy - Ordynacja podatkowa powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa, tj. zarówno z przepisów samej ordynacji podatkowej, jak i z przepisów innych ustaw, ponieważ zakresu tego nie można domniemywać. W jego ocenie, gdyby ustawodawca chciał, aby do kary pieniężnej z art. 32 ust. 2 u.m.p.o., stosować dział III ustawy - Ordynacja podatkowa, to powinien wyraźnie uregulować tę kwestię w uchwalonej ustawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ za pomocą zarzutu skargi kasacyjnej usiłował wykazać, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przedawnieniu administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 32 ust. 2 i art. 34 u.m.p.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu do przedawnienia tej kary mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. przy czym w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem 1 czerwca 2017 r., to jest przed dniem wejścia w życie przepisów zawartych w tym dziale, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) do postępowania tego stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym przepisy działu IVa k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych nie mają w sprawie zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zastosowania w sprawie nie ma także dział III Ordynacji podatkowej. Zdaniem więc organu w rozpoznawanym przypadku administracyjna kara pieniężna nie podlega przedawnieniu. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. O ile ma rację skarżący kasacyjnie organ, że w sprawie nie mają zastawania przepisy działu IVa k.p.a. z uwagi na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 11 maja 2017 r., a więc przed wejściem w życie przepisów k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych, o tyle nie można zgodzić się z organem, że w takim wypadku nie mają zastosowania regulacje zawarte w dziale III Ordynacji podatkowej. Rację ma bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nieograniczone stosowanie w czasie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej w oparciu o przepisy u.m.p.o., godziłoby w elementarne poczucie wymiaru sprawiedliwości. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na uzasadnienie projektu do ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., w którym wskazano, że sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. tam gdzie nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni przepisów prawa, a w tym przypadku wykładni u.m.p.o. należy dokonywać z uwzględnieniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym, w tym z poszanowaniem zasady proporcjonalności, dążąc do rozszerzania gwarancji procesowych praw obywatela oraz przy uwzględnieniu zasady zaufania do organów państwa. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka standardy postępowania we wszystkich postępowaniach sankcyjnych powinny odpowiadać gwarancjom wynikającym z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Postępowanie przed organami administracji, które może zakończyć się nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej musi także spełniać wszelkie standardy procesowe przewidziane w art. 6 Konwencji. W pełni więc należy zaakceptować wykładnię celowościową i systemową w odniesieniu do przedawnienia nałożenia administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w u.m.p.o. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że w przedmiotowej sprawie odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 202 u.o. , a co za tym idzie w sprawie należy odpowiednio zastosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodzić należy się z Sadem I instancji, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, dalej "u.o.ś.") i ustawy o odpadach tworzą podstawy systemu prawa gospodarki odpadami. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest ustawą szczególną. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.m.p.o. jej przepisy nie naruszają przepisów u.o.ś. i u.o. Ponadto art. 2 u.o. nie zawiera wyłączenia o niestosowaniu tej ustawy w odniesieniu do międzynarodowego przemieszczania odpadów. Skoro tak, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdują swoje źródło w ustawie o odpadach. Do przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o u.m.p.o. zastosowanie ma art. 202 u.o., a co za tym idzie w sprawę mają zastosowanie odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie także zasady dotyczące przedawnienia kar pieniężnych. Zauważyć ponadto należy, że przedmiotowe administracyjne kary wymierzane na podstawie art. 32 i 33 u.m.p.o. stanowią na podstawie art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Fundusz ten jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634) o finansach publicznych, a przedmiotowe administracyjne kary pieniężne będąc przychodami Funduszu są to właśnie dochody publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że częściowo stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, zaś w pozostałej części są dochodem Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Powyższy podział przychodu pochodzącego z administracyjnych kar pieniężnych powoduje, że część tego przychodu jest to niepodatkowa należność budżetowa (art. 60 ustawy o finansowych publicznych), a część niepodatkowa należność pozabudżetowa będąca przychodem Funduszu. Wykładnia przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. pozwalają właściwemu organowi na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III o.p. jako do publicznoprawnych należności pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie zapatrywania wyrażone w wyrokach tego Sądu: z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 740/14 oraz z dnia 9 października 2018 r., II OSK 2473/16 zgodnie, z którym do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy um.p.o. ma zastosowanie dział III Ordynacji podatkowej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.