III OSK 1575/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 listopada 2017 r., nr 172/2017 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną

UZASADNINIE Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 22 listopada 2017 r., nr 172/2017 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: 1. obrazę art. 170 ppsa polegającą na uznaniu, że żaden podmiot od 1 stycznia 2001 r. nie posiada uprawnień na korzystanie z wód na potrzeby M. w B. i z tego względu brak jest przeciwwskazań do udzielenia P.1 pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki B. do rzędnej 203,80 u n.p.m., chociaż jak wynika z treści wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. II SAB/Wr 44/14 ze skargi H. sp. z o.o. poprzednika skarżącej, iż organ administracyjny - Starosta L. prowadził postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i został zobowiązany w terminie 30 dni do wydania aktu administracyjnego w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które to zobowiązanie nie zostało wykonane, co prowadzi do zasadnej oceny, iż w tym konkretnym przypadku do takiej sytuacji nie doszło z winy poprzednika skarżącej i samej skarżącej, zwłoka organu administracyjnego miała na celu uniemożliwienie skorzystania z wód na potrzeby jego hydroelektrowni i w związku z tym ocena Sądu i ustalony stan faktyczny w tej części są sprzeczne z w/w orzeczeniem i nie mogą być podstawą do oddalenia skargi; 2. obrazę art. 123 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 140 kc polegającą na uznaniu, że P.1 pierwsza złożyła wniosek o pozwolenie wodnoprawne, zaś moc należącej do niej hydroelektrowni będzie 7-krotnie wyższa przy rzędnej 203,80 u od elektrowni wodnej skarżącej i tym samym korzysta z pierwszeństwa w uzyskaniu tego pozwolenia również biorąc pod uwagę przesłanki techniczne i ekonomiczne, chociaż uniemożliwia to skarżącej korzystanie z hydroelektrowni stanowiącej jej własność zgodnie z przeznaczeniem oraz pobierania pożytków; 3. obrazę art. 123 ust. 1A Prawa wodnego, polegającą na uznaniu, że P.1 ma pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, pomimo, iż nie jest właścicielem całości urządzeń wodnych koniecznych do realizacji tego pozwolenia w przeciwieństwie do skarżącej, która posiada prawo własności wszystkich urządzeń, co w konsekwencji prowadzi do oceny, iż zgodnie z w/w przepisem to pierwszeństwo jej przysługuje. W oparciu o przytoczone zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji ustalając stan faktyczny pominął istotne dla sprawy okoliczności – przede wszystkim konflikt między hydroelektrowniami trwa faktycznie od 2000 r., tj. od czasu rozpoczęcia budowy M. w R. Poprzedni właściciel M. w B. tj. H. sp. z o.o. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożyła w 2000 r. Przez okres 14 lat nie został on rozpoznany przez Starostę L. Potwierdzeniem tego jest wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. II SAB/Wr 44/14 ze skargi H. sp. z o.o. poprzedniczki skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Starosta L. został zobowiązany do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku aktu administracyjnego w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzono, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka zauważyła, że - jak wynika z uzasadnienia - WSA we Wrocławiu uznał, iż ponad 10-letnia zwłoka organu i opieszałość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zlekceważył on zupełnie termin załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wyrok ten wiąże WSA w Warszawie, w zakresie ustalenia przyczyn tego, iż M. w B. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego od grudnia 2000 r. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że nie przesądza o pozytywnym dla niej bądź poprzedniczki rozstrzygnięciu, lecz o możliwości zaskarżenia. W ocenie spółki takie postępowanie organu administracji wskazuje w sposób jednoznaczny na faworyzowanie przez niego M. w R. Z tego też względu używanie przez Sąd argumentu, że M. w B. od 2001 r. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, jako działający na niekorzyść skarżącej kasacyjnie jest chybiony, gdyż zdaniem spółki, faktycznie taka ocena aprobuje zachowanie, a w zasadzie jego brak ze strony organu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie ponownie podniosła, że ustalenie rzędnej do 203,80 m jest praktycznie równoznaczne z tym, iż M. w B. nie uzyska pozwolenia wodnoprawnego oraz co się z tym wiąże nie będzie mógł prowadzić działalności w zakresie produkcji energii elektrycznej. Tym samym więc, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 140 kc, zgodnie z którym właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i dochody. W ocenie spółki zaskarżona decyzja pozbawia skarżącą kasacyjnie możliwości korzystania z hydroelektrowni i co się z tym wiąże pobieraniem pożytków. Tym samym więc nie będzie mogła, z przyczyn niezależnych od niej, wykonywać swego prawa własności. Tej okoliczności Sąd I instancji również nie wziął pod uwagę. Zwłaszcza w przypadku dotychczasowej rzędnej, M. w R. mogła działać, lecz w mniejszym zakresie. Następnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że Sąd I instancji co prawda w uzasadnieniu powołał się na przepis art. 123 ust. 1A Prawa wodnego, lecz go nie zastosował. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku kolizji interesów, pierwszeństwo ma właściciel urządzeń wodnych. Zdaniem spółki Sąd I instancji nie zbadał jednak tej okoliczności, natomiast faktem jest, iż skarżąca kasacyjnie, co jest bezsporne, posiada prawo własności wszystkich urządzeń wodnych niezbędnych do produkcji energii elektrycznej i co się z tym wiąże wykorzystaniem zasobu wód. P.1, jest co prawda właścicielem hydroelektrowni, lecz nie posiada prawa własności jazu wpustowego, który stanowi własność O. Sp. z o.o. i bez którego produkcja energii elektrycznej jest wykluczona. Tym samym więc, skoro skarżąca kasacyjnie jest właścicielem wszelkich urządzeń wodnych związanych z produkcją energii elektrycznej, ona powinna korzystać z pierwszeństwa, zgodnie z powołanym przepisem. Jednak Sąd I instancji, pomimo powoływania się na ten przepis, faktycznie nie wziął pod uwagę jego treści, jak również nie ustalił zakresu prawa własności urządzeń wodnych obu podmiotów gospodarczych. Pismem z 28 listopada 2018 r. uczestnik postępowania – P.1 z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie jako zbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i powodującego nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. W piśmie z 28 listopada 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie zgadzając się z zarzutami skargi kasacyjnej, przedstawił argumentację przemawiającą za jego stanowiskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem dokonywać we własnym zakresie czy to doprecyzowania, czy to interpretacji wskazanych przez skarżącego kasacyjnie podstaw zaskarżenia lub ich uzasadnienia. Wskazane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie spełniają przedstawionych powyżej wymagań, albowiem nie określają czy zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania czy przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu art. 170 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przywołany w zarzucie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2014 r. dotyczył zobowiązania Starosty L. do wydania w terminie 30 dni od doręczenia odpisu wyroku aktu administracyjnego w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzenia, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. Starosta L. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a decyzja ta została uchylona decyzją z dnia 18 września 2015 r. Oceniając ten zarzut przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, czy zarzut ten dotyczy naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania. Z ostatniego zdania zarzutu wynika, że dotyczy on zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, nie precyzując jakie konkretnie okoliczności miałyby być zakwestionowane za pomocą zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. Okoliczności te nie zostały przedstawione także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł więc zostać uwzględniony. Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej, podobnie jak uprzednio nie precyzują czy chodzi o naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Podane zaś w podstawie skargi kasacyjnej przepisy, to jest art. 123 ust. 1 prawa wodnego w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 123 ust. 1a wskazują, że skarga kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy czym skarżąca kasacyjnie nie uczyniła zadość wymaganiom skargi kasacyjnej i nie wskazała, czy chodzi o błędną wykładnię powołanych przepisów, czy też o niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić jednak należy, że obydwa zarzuty kwestionują prawidłowość ustaleń organów administracji, które to ustalenia zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 123 ust. 1 prawa wodnego w zw. z art. 140 k.c. skarżąca kasacyjnie podważa ustalenia stanu faktycznego dotyczące tego, że to P.1 jako pierwsza złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W odniesieniu zaś do drugiego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dotyczące kwestii własności urządzeń wodnych koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego przysługujących P.1. Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty nie mogą odnieść skutku. Z tych względów powyższe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. dodać należy, że odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczy kwestii związanych z prawem własności. Przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały określone w art. 126 prawa wodnego. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.