II SA/Ke 336/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi P. W. i K. A. –W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2023 r. [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję - sprzeciw Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 grudnia 2021r. znak: [...] KŁ i umarza postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego P. W. i K. A. z 19 listopada 2021r.; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz P. W. i K. A. – W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Decyzją z 13 marca 2023 r., [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania P. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 grudnia 2021 r. znak: [...] w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 19 listopada 2021 r. P. W. i K. A. dokonali zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 0007 N. , obszar wiejski, powiat dąbrowski, woj. małopolskie. Na powyższe zgłoszenie wodnoprawne Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł sprzeciw znak: [...] z 16 grudnia 2021 r., (nadany 20 grudnia 2021 r.) od którego w ustawowym terminie odwołał się P. W.. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu decyzją z 8 lutego 2022 r. znak [...] uchylił decyzję z 16 grudnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 125/22 oddalił sprzeciw P. W. i K. A. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 lutego 2022 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną P. W. i K. A., wyrokiem z 8 listopada 2022 r., III OSK 2269/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 kwietnia 2022 r. II SA/Ke 125/22 oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 lutego 2022 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprzeciwu Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kierując się oceną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r. III OSK 2269/22 stwierdził, że Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej nie miał prawnej możliwości wydania decyzji (znak: [...]) o sprzeciwie do zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb 0007 N. , poprzez nadanie jej w placówce pocztowej 20 grudnia 2021 r., albowiem trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 ustawy prawo wodne, wobec zgłoszenia wodnoprawnego - upłynął 19 grudnia 2021 r. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu, w związku z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji z 8 lutego 2022 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organ I instancji) nie miał już kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Należało zatem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości, o czym organ orzekł w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. W. i K. A. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która jest rodzajem rozstrzygnięcia, którego nie przewidują przepisy prawa, a ponadto organ II instancji winien z prawomocnego wyroku wydanego w sprawie uwzględnić fakt, że z uwagi na upływ terminu materialnego organ I instancji nie był uprawniony do orzekania w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja nie realizuje zasady legalizmu, gdyż zamiast wydać w sprawie rozstrzygnięcie przewidziane w ramach regulacji kodeksowych, organ dokonał wyboru formy rozstrzygnięcia sprawy na etapie odwoławczym nieznajdującego oparcia w ramach regulacji proceduralnych. Skarżący dodali, że art. 138 k.p.a., zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, a ponadto Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego nie uwzględnił, że organ I instancji, z uwagi na upływ terminu materialnego, nie był uprawniony do orzekania w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego, co wynika z prawomocnego wyroku NSA. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zasadniczym celem działania organu było wyeliminowanie z obrotu decyzji – sprzeciwu Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej. Dyrektor stwierdził, że wydaną decyzją uczynił zadość obowiązkom określonym w wyroku NSA. Jednocześnie podkreślił, że choć wskazany w podstawie rozstrzygnięcia art. 105 k.p.a. został omyłkowo powołany, to nie ma to wpływu na treść decyzji. Rezultatem kwestionowanego postępowania skarżący, z upływem 30 dniowego terminu, uzyskali uprawnienie do wykonania zamierzenia opisanego przez nich w zgłoszeniu wodnoprawnym. Sprawa zainicjowana złożeniem w Nadzorze Wodnym w Dąbrowie Tarnowskiej zgłoszenia wodnoprawego skarżących nie powinna być umorzona, skoro zakończyła się przyjęciem tego zgłoszenia wobec niewniesienia skutecznego sprzeciwu w formie decyzji, w przewidzianym czasie przez właściwy do tego organ. Natomiast usunąć należało wydaną przez ten organ decyzję wadliwie, bo po upływie tego materialnego terminu, jako nieprzywracalnego i niepodlegającego przedłużeniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarga nie powinna zasługiwać na uwzględnienie. Nie sposób również dopatrzeć się naruszenia przez organ zasad określonych w art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 423 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.). dalej "p.w", do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wobec dyspozycji art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), dalej P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej jak i tut. Sąd, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA z 8 listopada 2022 r., III OSK 2269/22. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA dokonał nieprawidłowej wykładni art. 423 ust. 2 p.w. w zakresie dotyczącym zgłoszenia wodnoprawnego, a w rezultacie Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi bowiem na upływ terminu organ I instancji nie miał prawnej możliwości wydania decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia wodnoprawnego. Uwzględniając wiążące wskazania zawarte w powyższym wyroku, wobec niespornej daty zgłoszenia wodnoprawnego (19 listopada 2021 r.) oraz daty wwysłania przez organ I instancji sprzeciwu od powyższego zgłoszenia - 20 grudnia 2021 r., zgodnie z adnotacją na decyzji z 16 grudnia 2021 r. (k. 28 akt administracyjnych) – przewidziany w art. 423 ust. 2 p.w., 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 19 grudnia 2021 r. Z tego względu, prawidłowo organ II instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uznał, że w związku z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, organ ten nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organ I instancji) nie miał już kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Powyższe ustalenie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji (sprzeciwu) organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się jednak do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ II instancji wydając rozstrzygnięcie kasacyjne, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. określającego rodzaje decyzji organu odwoławczego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji, bez umorzenia postępowania I instancji, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. W przypadku bowiem, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygać merytorycznie. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. (por. Komentarz do art. 138 w Komentarze kodeksowe Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz 15 Wydanie). W analizowanej sprawie, okoliczność bezskutecznego upływu terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, jest równoznaczna z sytuacją utraty kompetencji Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organu I instancji) do wniesienia sprzeciwu, co wiąże się z brakiem podstaw do rozpoznania sprzeciwu w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. W konsekwencji jest to przypadek bezprzedmiotowości, którego wystąpienie skutkuje koniecznością nie tylko uchylenia sprzeciwu Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej z 16 grudnia 2021 r. (nadanego 20 grudnia 2021 r.), ale również orzeczenia o umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie w całości, czego organ II instancji nie objął swym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze to, że zarzuty związane z wadliwym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji są uzasadnione, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymany nią w mocy sprzeciw organu I instancji podlegały uchyleniu, a postępowanie administracyjne w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego P. W. i K. A. 19 listopada 2021 r. -umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz na podstawie art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się: kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżących obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz wpis od skargi w kwocie [...]zł.