III OSK 1558/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt lll SAB/GI 519/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 519/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1, art. 149 § 1a oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 2. sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a w pkt. 3. sentencji wyroku, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. 28 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący") wystąpiło do organu, za pośrednictwem platformy ePUAP, z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w którym zażądało: 1. skanu przygotowanej przez Nadleśnictwo [...] lokalnej polityki mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali) zatwierdzonej do dnia 31 grudnia 2012 r. przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], o której mowa w piśmie dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 października 2012 r. (zn. ZI-1-1710-5-1/12), 2. skanu opracowanej przez Nadleśnictwo [...] do dnia 31 sierpnia 2015 r. Polityki Mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali), zatwierdzonej przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], o której mowa w Zarządzeniu nr 48 dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Wytycznych do Zaktualizowanych Polityk Mieszkaniowych dla jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na lata 2015-2030" (zn. OF.011.4.2015.PM), 3. skanu opracowanego przez Nadleśnictwo [...] Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi (wraz ze sporządzonymi do niego wykazami lokali), zatwierdzonego przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], o którym mowa w Zarządzeniu nr 53 dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 30 lipca 2018 r. w sprawie wprowadzenia do wykorzystania w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych "Wytycznych do Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi w jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe" (zn. OB. 160.1.2018), 4. skanu zanonimizowanego aktu notarialnego dokumentującego dokonaną w 2020 r. przez Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] sprzedaż osady leśnej (zasiedlonego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym) położonej pod adresem ul. [...], [...], 5. skanów zanonimizowanych umów najmu, którymi dokumentował się nabywca osady leśnej położonej pod adresem ul. [...], [...], w chwili zawierania ze Skarbem Państwa - Nadleśnictwem [...] ww. aktu notarialnego, 6. skanu sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego osady leśnej (jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczymi) położonej pod adresem ul. [...], [...], 7. skanu sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego osady leśnej (jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z dwoma budynkami gospodarczymi) położonej pod adresem ul. [...], [...] (poprzedni adres: [...]), Ponadto Skarżący wystąpił o podanie: wartości księgowej netto sprzedanej ówczesnemu inżynierowi nadzoru a obecnemu p.o. dyrektora [...], Panu [...], osady leśnej (jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym) położonej pod adresem ul. [...], [...], na dzień: a/ 1 kwietnia 2018 r.; b/ wystosowania przez Nadleśnictwo [...] wniosku o sprzedaż osady leśnej (zasiedlonego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym) położonej pod adresem ul. [...], [...] ; c/ 22 października 2019 r.; Skarżący wskazał, aby żądana informacja została przekazana na podany przez niego adres e-mail. Wobec braku odpowiedzi na złożony wniosek skarżący 20 listopada 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie Informacji publicznej. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). Dokonując kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżącego informacji uznał, że są to informacje publiczne o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 28 maja 2022 r. przypisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Na ocenę powstania stanu bezczynności organu oraz jej charakteru nie mają wpływu przywoływana przez organ okoliczność nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Argumentacja organu nie została uznana przez Sąd z dwóch powodów. Po pierwsze, fakt nadużywania przez skarżącego prawa do informacji jest gołosłowny, niepoparty żadnymi danymi ani dodatkowymi informacjami co do jego charakteru czy rozmiarów. Organ nie wykazał w sposób przekonywujący, że w rozpatrywanej sprawie można przypisać skarżącemu nadużywanie prawa do informacji publicznej. Jest to, według Sądu, o tyle istotne, ponieważ u.d.i.p. nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne. Po drugie zaś, właściwą formą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest decyzja administracyjna, której organ nie zastosował. Z tych względów WSA w Gliwicach stwierdził, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie załatwił go we właściwej prawnej formie przewidzianej w u.d.i.p. Jednocześnie Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, wyprowadził wniosek, że bezczynność miała charakter rażący, ponieważ bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi. Alternatywnie, wystąpił o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku zwrócił się z wnioskiem o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wg norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej; b) art. 1 i art. 2 u.d.i.p. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej i uznać, że działanie organu nie stanowiło bezczynności; c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 35 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przekroczenie terminu na udostępnienie informacji publicznej stanowi przesłankę do orzeczenia o bezczynności organu podczas gdy termin ten ma charakter wyłącznie instrukcyjny i jego przekroczenie nie może być rozpatrywane w kategoriach bezczynności organu; d) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo umorzeniu postępowania, podczas gdy wniosek nie dotyczył informacji publicznej i jako taki nie podlegał rozpoznaniu zgodnie z art. 16 u.d.i.p., a więc zasadnym było działanie organu polegające na pozostawieniu go bez rozpoznania. Zarzucił również: 2. naruszenie przepisów postepowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., przez zaniechanie odniesienia się do stanowiska organu w uzasadnieniu, jako że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby WSA w Gliwicach należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w odpowiedzi na skargę wniesioną przez organ zarzutów, jak również WSA nie wykonał należycie obowiązku ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, do części zarzutów odnosząc się w sposób lakoniczny. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż w przypadku bardziej wnikliwego rozpoznania części zarzutów, WSA mógłby dojść do przekonania, że skarga jest jednak nieuzasadniona, a ponadto utrudniona jest kontrola legalności zaskarżonego wyroku, skoro utrudnione jest poznanie całości argumentacji przy jego wydaniu; b) art. 141 5 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie in concreto, dlaczego: "Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność miała charakter rażący"; przywołane stwierdzenie nie czyni zadość obowiązkowi wyjaśnienia rozstrzygnięcia i nie czyni zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a.; c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, oraz art. 7, 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, d) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej; e) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności; f) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności; g) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i niezbadanie przez Sąd faktycznego posiadania przez organ wnioskowanych dokumentów oraz charakteru oczekiwanych przez wnioskodawcę informacji, przez co niemożliwym było trafne rozstrzygnięcie co do jej istoty, sprowadzające się do oceny prawnej charakteru konkretnych danych jako informacji publicznej bądź nie w rozumieniu u.d.i.p., przy czym prawidłowe ustalenie w tym zakresie musiałoby finalnie prowadzić do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania 2. d), e) i f), które okazały się bezskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności pomimo, że wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej a w konsekwencji Sąd niezasadnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności, zamiast oddalić skargę. W odniesieniu do powyższych zarzutów należy podkreślić, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które określają kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na bezczynność mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak i inne przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, art. 151, czy art. 58 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił skargę stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do załatwienia wniosku skarżącego w określonym zakresie i stwierdzającego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycjami zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby strona skarżąca kasacyjnie zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęć prawnych użytych przez ustawodawcę w tych przepisach, a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego rzutujących na sposób rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 28 maja 2022 r. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji przechodząc do rozpoznania sprawy i stwierdzając bezczynność organu w określonym zakresie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze bezskuteczny okazał się również zarzut 2. c), tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 u.d.i.p. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do decyzji o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu a w sprawie nie wydano decyzji ani organ nie wskazywał, że ma zamiar taką wydać. Zatem organ nie był zobowiązany do stosowania przepisów k.p.a. a Sąd I instancji ustalając stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku, stosował wyłącznie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. W rezultacie przepisy te nie mogły zostać naruszone. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przytoczył jednostek redakcyjnych art. 1 i art. 2 u.d.i.p., których dotyczy omawiany zarzut. Zarówno art. 1 jak i art. 2 u.d.i.p. składają się z dwóch paragrafów różnej treści normatywnej. To uniemożliwia ocenę naruszenia tych przepisów. Nie mogły odnieść pożądanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W zarzutach tych podniesiono trzy kwestie, po pierwsze - zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, po drugie - niedostateczne wyjaśnienie sprawy i niezbadanie przez Sąd faktycznego posiadania przez organ wnioskowanych informacji oraz charakteru tych informacji, po trzecie - niewyjaśnienie in concreto, dlaczego Sąd uznał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie rozstrzygnął sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład, oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania wyroku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd nie zbadał czy organ faktycznie posiada żądane informacje. Jednak, w dotychczasowym postępowaniu organ nie podnosił, że nie posiada tych informacji, tylko że żądanie stanowi nadużycie prawa. Ponadto, nawet w skardze kasacyjnej organ nie zaprzecza, że posiada wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje. Zatem zarzut ten jest niezrozumiały. Natomiast w kwestii ustalenia charakteru żądanych informacji, to Sąd I instancji po dokonaniu wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uznał, że kwalifikują się one jako informacja publiczna a podnoszona przez organ kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma wpływu na kwalifikację informacji żądanych we wniosku z 28 maja 2022 r., ponieważ ta okoliczność może być podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej tylko w formie decyzji. Zatem okoliczność ta nie podlega badaniu w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano do których zarzutów Sąd nie odniósł się. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów, choć co do niektórych lakonicznie. Przy czym uchybienie te nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o kwestę nadużycia prawa przez Stowarzyszenie, to Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kwestia ta nie ma wpływu na kwalifikację informacji jako publicznych ale może być podstawą decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, co uwalniało Sąd od oceny nadużycia prawa. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zasadniczym zakresie realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze i w odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uwzględnił stanowiska organu, szczególnie dlaczego nie uwzględnił zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej przez Stowarzyszenie. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji biorąc pod uwagę treść wniosku i przepisy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. d) u.d.i.p. dokonał kwalifikacji żądanych we wniosku informacji jako publicznych, ponieważ stwierdził, iż dotyczą majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Na marginesie trzeba tu zauważyć, że organ w skardze kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji zmierzającej do podważenia wskazanej przez Sąd kwalifikacji prawnej wnioskowanych informacji, poza zarzuceniem nadużycia prawa, które według niego miałoby stać na przeszkodzie do uznania tych informacji za publiczne. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd nie wyjaśnił konkretnie, dlaczego uznał, że bezczynność organu należy zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednak Sąd I instancji wskazał, że "[o]ceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność miała charakter rażący. Stan ten ma miejsce wtedy, gdy bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12)." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie te nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko takie, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ustawodawca zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności obliguje sąd administracyjny do zbadania jej charakteru tj. czy ma ona charakter rażący czy nie. W świetle orzecznictwa, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Mając na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po otrzymaniu wniosku z 28 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej organ w ogóle nie zareagował. Zatem zlekceważono uprawnienia Stowarzyszenia do uzyskania informacji, której charakter w większości nie powinien budzić wątpliwości. Organ zareagował dopiero na skargę Stowarzyszenia na bezczynność odpowiadając na nią 9 grudnia 2022 r. tj. po ponad pól roku. Przy czym organ powołał się w zasadzie tylko na nadużycie prawa przez Stowarzyszenie a to w związku z tym, że Stowarzyszenie złożyło już kilka zapytań o podobnej treści. Postępowanie organu – niepodjęcie się udostępnienia żądanej informacji lub brak wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, spowodowało, że pozostał on w bezczynności. Takie okoliczności świadczą o oczywistym lekceważeniu Stowarzyszenia i złej woli organu oraz pozwala stwierdzić, że przyczyną bezczynności było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Organ pozostawił wniosek strony bez reakcji, nie podjął działania w celu udzielenia informacji wnioskodawcy dlaczego tak czyni. Zatem nie można odnaleźć w postępowaniu organu okoliczności usprawiedliwiających. Wobec tego Sąd I instancji słusznie uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. Za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 u.d.i.p., którego organ upatruje w błędnym jego zastosowaniu i przyjęciu przez Sąd, że działanie Stowarzyszenia nie stanowi nadużycia prawa. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył jednostek redakcyjnych art. 1 i art. 2 u.d.i.p., których dotyczy omawiany zarzut. Dotyczy to także uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zatem przepisy te powołane zostały w sposób nieprecyzyjny, co powodowało taką wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu, która nie mogła być usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca nie dostrzega bowiem, że zarówno art. 1 u.d.i.p. jak i art. 2 u.d.i.p. składają się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanych zarzutów. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem dokonanej przez Sąd oceny wniosku Stowarzyszenia z 28 maja 2022 r. Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że prawidłową formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest milczenie, tak jak to uczynił lub poinformowanie wnioskodawcy pismem o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. także do wskazanego w zarzucie art. 35 k.p.a., kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Co prawda, jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, ale umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Stowarzyszenie skorzystało z takiego środka w postaci skargi na bezczynność. Nie budzi wątpliwości, że do wydania zaskarżonego wyroku organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, która jest informacją publiczną. Tej kwalifikacji nie podważono w skardze kasacyjnej. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ jest w bezczynności i prawidłowo zobowiązał go do rozpoznania wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 35 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przekroczenie terminu na udostępnienie informacji publicznej stanowi przesłankę do orzeczenia o bezczynności organu. Nie wymaga szerszych wywodów to, że gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, adresat wniosku, jeśli ją posiada, powinien ją udostępnić albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia lub umorzyć postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak też wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd nie nakazał organowi wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zatem nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Niezasadne okazały się również pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do podważania stanowiska Sądu I instancji, że zarzucane przez organ nadużycie prawa do informacji publicznej nie miało wpływu na kwalifikację żądanej informacji jako informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Nie można się z tym zgodzić. W pierwszej kolejności należy z naciskiem podkreślić, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią nadużycia prawa może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), a zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21 i 12 lipca 2024 r. III OSK 2604/23). W konsekwencji chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ Sąd I instancji orzekając w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność nie miał podstaw do oceny wniosku Stowarzyszenia z 28 maja 2022 r., pod kątem nadużycia prawa do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.